從經濟學的視角淺析中國地方政府的職能行使

邵懷中

（中南財經政法大學公共管理學院，湖北 武漢 430073）

一、地方政府的目標函數

在我國，地方政府往往從屬性較為顯著，從而制約了其發展。但是由于財政權利的相對獨立，使得地方政府職能的行使所受到制約相對較少。目前，地方政府職能越來越集中于公共管理，由于其財權事權的相對獨立，包括決策分層化的實現，隨著經濟的發展，地方政府的公共管理職能越發凸顯，主要是裁判者和保護者的角色。

人們普遍認為，地方政府行為必須從“公共利益”出發，以最大化社會福利為目標。但是，對于政府作為行為主體而言，它所具備的“經濟人”特征主要是：追求效用最大化和有限理性。地方政府總是在各種外部、內部約束條件下盡可能地實現效益最大化。對于地方政府而言，其目標函數主要包括兩個層面：第一層面是追求本地居民的社會福利最大化，這一目標就反映了社會層面的效益；第二層面就是很多地方政府官員為了集團特殊利益，實現其集團效益最大化。“帕金森定律”很好地體現了集團利益至上的行為方式。隨著政府規模的不斷擴大，其行政成本費用和效益都在不斷上升，只有規模在一定條件下，才能實現政府規模最優化，所以地方政府規模應該適度，這一適度標準就需要考慮地方政府財政支出在GDP 比重來衡量，即規模適當性主要看政府活動效率和市場活動效率的邊際替代關系的大小，只要政府活動效率稍高，就說明規模經濟。

二、地方政府職能和公共物品提供

地方政府的職能之一在于提供該區域居民可以無償享用的地方性的公共物品。但是公共物品消費上的非排他性、搭便車現象以及收益的非競爭性決定了由企業提供公共產品的不可行性。所以說提供公共物品和服務成為地方政府的一項基本義務。另外，由于公共物品層次性的存在，地方政府需要提供的就是區域性的公共物品而非全國性的。

地方性公共物品其特征包括兩個方面：其一，受益范圍被限定在本區域之內，并且分布相對均勻；其二，行政區域的劃分界限難以界定地方性公共產品的受益范圍，其外溢性較大。正是由于這種特性的存在，而地方政府是代表本區域人們的利益的，它了解本區域居民的偏好最佳結合點，所以地方政府供給公共物品才更具效率。

地方政府提供公共物品主要是達到以下目標：

1.區域內資源的有效合理配置，主要就是健全完善基礎設施的供給服務。因為市場力對于文化設施、環境衛生設施等配置是鞭長莫及的，地方性公共物品的供給中央政府也不可以越俎代庖。所以這種針對性較強的資源配置成為了地方政府的主要職能之一。

2.二級調控，達到地方政府經濟社會協調發展。由于我國幅員遼闊，各地區自然條件，經濟社會發展狀況迥異的情形下，地方政府的二級調控尤其重要。一方面在明確劃分公共產品層次性基礎上優化結構、發展地區經濟、規范主體行為；另一方面，作為一個政府二級調控環節，執行落實中央的具體政策，通過中樞作用，減少信息的失真。這種措施有助于本地區經濟社會的全面協調發展。

三、地方政府職能和外在性問題

外在性是指個體活動對于其他個體或者總體模式產生的效用函數，它不是發動者的主觀愿望。外在性產生的原因在于個體或者社會群體其成本和收益之間是有差異的，將可能導致資源配置的消極性。“只要存在外在性，資源配置就不是有效的。”在市場經濟的條件下，外在不經濟固然要制約，但是外在的經濟性也需要有所限制。解決外在性的最好辦法就是界定產權和政府直接管制。政府可以通過罰款、補貼、管制等手段解決外部性問題。究竟何種方法有效經濟，主要考慮交易成本和信息獲取成本的高低。

地方政府職能之二是促進本區域的經濟發展。由于外在性的存在，所以地方保護主義也就有其合理性。在地方間的貿易中，地方政府出于對于本轄區利益保護而通過政府管制和限制實現區域保護。但是從單純的經濟學角度來看，這種壁壘的存在是不經濟的。地方保護不應通過政府管制去實現，而是要積極保護地區優勢和產業發展，適當扶植本區域企業的發展，引導各生產要素的傾斜，創造寬松的政治社會環境才是長遠之計。

地方政府和中央政府在事權上的隨意性，使得兩者關系缺少剛性的準則。地方政府存在權限不斷膨脹的沖動，在這種利益驅使下，地方政府思考如何把握中央政府政策范圍和制度創新權利，那些能夠準確把握的地方政府自然可以更好發展。由于制度供給和范圍認定缺少剛性準則使得地方政府功能存在差異，這也是導致地域經濟發展不平衡的體制性原因之一。

四、結束語

在大國體制下中央主導地方政府參與的多元化經濟發展模式表明了地方政府日益凸顯的重要地位。地方政府的職能界定和有效實現成為了發展的基礎有前提，“效率優先，兼顧公平”的理念要貫徹落實，政府官員從一個理性“經濟人”的角度出發，更好地行使其職能。

[1]李明強.地方政府學[M].武漢：武漢出版社，2010.

[2]潘明星，韓麗華.政府經濟學[M].北京：中國人民大學出版社，2008.

[3]任宗哲.中國地方政府職能、組織、行為研究[D].西安：西北大學，2002.