加快完善金融支持新型城鎮化建設配套政策措施的思考

曹魯峰

（中國人民銀行麗江市中心支行，云南 麗江 674100）

城鎮化是我國最大內需潛力之所在，也是我國未來經濟增長的重要引擎。金融作為現代經濟的核心，必將在新型城鎮化發展中發揮關鍵作用。如何完善金融支持新型城鎮化建設的配套措施，用好、用活金融資源是當前迫切需要深入思考和準確把握的問題。

一、新型城鎮化建設中金融供給與需求的幾個矛盾

（一）金融供給總量與城鎮化建設大量資金需求的矛盾

改革開放30年來，我國城鎮化率從1978年的17.92%提升到2012年的552.57%，基本達到了世界平均水平。但與發達國家超過80%的城市化率相比，我國城鎮化水平未來依然有30%以上的提升空間。城鎮化必然伴隨著大量的基礎設施建設和民生項目建設，需要大量的長期資金投入，據有關測算，城鎮化率每增加一個百分點，將產生7萬億的投資和消費需求，中國未來城鎮化所產生的資金需求將超過40萬億元。按過去十年我國城鎮化率年均提升1.37個百分點計算，結合當前我國投資和消費資金需求中來源于金融部門的比例，初步估算對金融部門的年均資金需求不低于5萬億元，僅依靠金融部門提供難度很大。

（二）金融市場化導向與城鎮化資金需求公益性的矛盾

確保資金安全性、追求贏利性和流動性是金融業市場化經營的首要目標，也是保障金融業長期可持續發展的最基本要求。盡管，新型城鎮化是節約集約、生態宜居、和諧發展為特征的城鎮化，但起步階段仍離不開大量的城鎮基礎設施與公共服務設施，需要加強交通、能源、文化娛樂等城市基礎設施建設和就業、醫療、養老等城市公共服務建設，這些需求普遍存在承貸主體不明、擔保困難、還款來源受限等特征，資金需求呈現明顯的公益性特點，與當前社會主義市場經濟體制下金融業市場化導向的經營理念存在著本質的矛盾。

（三）融資渠道狹窄與城鎮化資金需求多元化的矛盾

隨著城鎮化的穩步推進，農村人口市民化和農業產業化的步伐將加快，金融需求主體和需求產品種類都將發生重大變化，從農村看，金融需求主體將從傳統農民擴大到農村企業、家庭農場和農民專業合作社等現代農業主體；從城市看，金融需求主體將增加市民化的農民，及由此衍生的具有大額、長期特點的城鎮基礎設施建設和住房、就業、創業等小額融資需求等。多元化的資金需求，需要多樣性的融資渠道與此相銜接。雖然近些年城鎮化建設直接融資發展較快，但直接融資比重仍較低，銀行間接融資依然居主導地位。結合當前通過政府融資平臺為城鎮化融資的老路很難持續走下去的實際，城鎮化建設迫切需要創新拓寬融資渠道。

（四）金融資源向上集中與城鎮化資金需求下沉的矛盾

新型城鎮化是大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展、互促互進的城鎮化。考慮我國人口總量大、農村人口多的現實國情，短期內小城市、小城鎮和新型農村社區將是新型城鎮化的主戰場，這就要求金融資源要向小城鎮以下傾斜。但從當前實際來看，與城鎮化相適應、相匹配的金融體制還不完善，絕大多數金融機構、金融業務、金融資源集中在重點區域和中心城市，眾多小城市、小城鎮和農村地區長期處于金融服務鏈的末端，金融服務難以滿足現實的需求。

二、制約金融支持新型城鎮化的幾個關鍵因素

（一）金融支持城鎮化建設的頂層設計缺失

新型城鎮化將是一個長期復雜的系統工程，金融業要更好地支持城鎮化必須優先做好頂層設計和規劃。目前，金融在支持城鎮建設方面仍處于零星、散亂和自發狀況，支持力度非常有限，主要是各金融機構根據本單位的信貸政策和操作方案，單獨評價項目是否符合金融支持條件，難以滿足城鎮化資金規模化、多樣化的需求，迫切需要從頂層設計金融支持城鎮化建設的各項政策和具體措施，為金融業業大規模投入指明方向和道路。

（二）金融支持城鎮化建設的相關配套政策不完善

制約金融擴大對城鎮化支持力度的關鍵因素是資金需求主體缺乏有效的擔保抵押物或其非市民身份，其實質是受當前土地制度和戶籍制度等制約，農村土地承包經營權、農村房屋、農村宅基地等資源無法有效盤活，而進城農民工又因身份問題難以享受到城市金融的多樣性產品和服務。當前必須要加快土地制度和戶籍制度改革，從體制機制盤活農村各項資源，促進城鄉要素平等交換和公共源均衡配置。

（三）金融支持城鎮化的風險分擔機制不完善

城鎮化建設的基礎設施、民生項目多數存在還款來源較難保障，潛在相對風險較高。然而，目前城鎮化資金需求的風險分擔機制不完善，信貸風險集聚在發放貸款的銀行。風險分擔機制不完善，制約了金融機構對城鎮化發展要求的長期、大額、多樣性等新的資金需求支持的積極性，難以調動金融機構對城鎮基礎設施、民生項目、農業產業化等發放信貸的主觀能動性，可能會制約城鎮化進程的加快。

（四）金融業改革的步伐難以適應城鎮化發展的需要

當前城鎮化中急需資金支持的小城市、小城鎮和新型農村社區，大型商業銀行從成本角度考慮不愿意涉足，主要依靠社區類金融機構和民間資本予以支持，這就需要放開社區類金融機構的設立限制。近年來，國家加快了金融改革的步伐，穩步放開了社會資本進入金融業的門檻，允許社會資本設立村鎮銀行、小額貸款公司和資金互助社。但從實際來看，社會資本進入金融業的門檻仍然較高，改革的步伐迫切需要加快。

三、加快完善有利于金融支持城鎮化建設的政策措施

（一）抓緊研究制定金融支持城鎮化的頂層設計

根據城鎮化金融需求特點，研究制定金融支持城鎮化的指導意見，為金融支持城鎮化建設提供政策依據。指導意見要重點明確以下幾個方面：一是明確城鎮化建設的承貸主體，為金融機構有針對性地建立服務流程和操作規程奠定基礎。二是明確各類金融機構在支持城鎮化中的作用，為金融機構突出支持重點指明方向。三是明確金融支持城鎮化建設的正向激勵政策措施。在財稅政策、金融政策等方面給予優惠政策，鼓勵和引導金融機構把城鎮化作為新業務的拓展領域。例如，在金融方面，對參與城鎮化建設力度較大的金融機構在存款準備金、合意貸款規模、不良貸款核銷、資本充足率等方面給予傾斜，在金融市場準入、新業務開辦、網點設置等方面優先辦理。在財稅方面，對城鎮化建設薄弱環節給予貸款貼息或風險補償，對城鎮化貸款給予稅收減免等。

（二）加快完善有利于金融支持城鎮化的土地和戶籍制度

圍繞盤活農村各種資源和推進人的城鎮化這兩個關鍵任務加快改革，破解制約金融服務創新的因素。一是推動農村土地制度改革。開展農村承包土地和宅基地確權登記，賦予農民對承包土地更加充分的占有、使用、收益和處置權力，保留在各級城市落戶的農民土地承包經營權和宅基地使用權，允許農村集體土地承包經營權、宅基地、農村房屋等進行抵押融資，探索在城市落戶農民用宅基地置換城市房產，支持農民將在農村所擁有的各項資源作為其融入城市的資本。二是加快戶籍制度改革。從長期看，鼓勵和支持城鄉居民自由流動，為有條件、有意愿在城市定居的農民提供安居樂業所必要的保障。從短期看，就是要逐步放寬城市落戶條件，有序做好現有在城市有固定住所、穩定工作的農民工市民化，加塊市級以下地區特別是東部經濟發展水平高、人口承載能力強的中小城鎮的農民工市民化步伐，賦予其享受與城鎮居民同等的公共服務。

（三）建立健全與新型城鎮化相匹配的金融組織體系

一是探索設立專注于城鎮化的政策性銀行的可行性，建議在總結現有三家政策性銀行經營的成功經驗基礎上，以郵政儲蓄銀行為基礎改制設立中國城鎮化發展銀行，既可以盤活郵政儲蓄銀行大量閑置信貸資源，又可以有效支持城鎮化建設。二是加快推進新型金融機構發展，放寬村鎮銀行發起人條件，允許包括銀行、保險、證券、信托、企業和個人等境內各類出資人作為大股東發起組建村鎮銀行，支持小額貸款公司轉制為村鎮銀行。三是考慮小額貸款公司是經營貨幣這一特殊屬性，建議將小額貸款公司明確為銀行業金融機構，按照審批金融機構的要求設立，并納入目前的銀行業監管體系進行監管。

（四）構筑金融支持城鎮化貸款風險分擔機制

完善的風險分擔機制是金融長期支持城鎮化可持續發展的關鍵。加快完善城鎮化貸款風險分散和補償機制，調動金融機構支持城鎮化建設的積極性。一是要構筑城鎮化貸款風險分擔機制，成立政策性貸款保險公司，對城鎮化貸款進行保險；二是借鑒中小企業貸款擔保公司的成功經驗，設立城鎮化貸款擔保機構，對城鎮化貸款風險進行分擔；三是建立城鎮化貸款風險補償基金，對受公益性項目等因素影響產生的不良貸款進行適當補償。

（五）創新拓寬城鎮化建設的融資模式和渠道

根據新型城鎮化建設的多元化金融需求特點，創新拓展新型城鎮化建設融資模式與渠道。充分發揮資本市場直接融資功能，鼓勵和支持城鎮化建設中符合條件的農業產業化企業、農民專業組織、農業中小企業利用股票、債券市場融資；支持地方政府通過發債籌集城鎮化建設資金，用于彌補地方政府建設資金不足；探索城鎮化建設中基礎設施資產證券化，及時有效盤活固化的資本；用好大量活躍的社會資本，暢通社會資本進入城鎮化領域，彌補城鎮化建設資金缺口。真正構建財政資金、金融資本、產業資本和社會資本等合力支持城鎮化的投融資機制。

（六）著力構建適應城鎮化需求的金融管理模式

一是各金融機構要不斷完善服務覆蓋面。按照城鎮化對金融服務網絡建設的新要求，調整優化縣城以下地區的網點布局，增加機構網點、人員和基礎設施，增強服務對接能力。二是各金融機構應制定適合城鎮化建設需求特點的指導意見，明確自身支持城鎮化建設發展戰略市場定位，充分發揮自身比較優勢和經營特色，開展差異化、特色化金融服務，加大對城鎮化建設的傾斜力度。三是各金融機構應處理好內部集權與分權的關系，在有效防控風險的前提下，適當下放信貸審批權，充分發揮基層切近實際需求的優勢，調動基層創新支持城鎮化建設的積極性。