地方債存在的問題與應對措施

程志龍

（華東政法大學，上海 200042）

2007年，美國的一場次貸危機席卷全球，從而引發(fā)了一場全球金融危機，世界各國都受到了不同程度的影響，當然，中國也不例外。為了刺激經濟增長，我國政府采取了各種措施，在2008年中央推出4萬億投資計劃來刺激經濟，然而并沒有達到預期的效果，反而滋生了一些問題。尤其是中央的一些決策對地方產生了很大的影響。其中結構調整帶來的宏觀緊縮和房地產調控，給地方政府帶來了空前的壓力，也使央地關系在實際上變得很緊張。所以，如果要將中央意志不打折扣地執(zhí)行下去，就必須找到辦法來緩解地方政府面臨的困境。從各種解決措施來看，允許地方發(fā)債是呼聲最高的途徑，并且關于這方面的消息和傳聞也是滿天飛，隨后，財政部下發(fā)了地方政府債券預算管理辦法，爭論許久的地方債開始進入發(fā)行實施階段，千呼萬喚的地方發(fā)債終于成了現(xiàn)實。雖然發(fā)行地方債是當前我國擴大內需,保持經濟增長的重要舉措之一，也有利于促進系統(tǒng)性、制度性和市場化的地方債發(fā)行交易體系的形成,使地方債真正成為解決地方政府融資的手段和廣大投資者投資的工具。但是我們也應該看到由于地方債的發(fā)行給我國帶來的諸多不利影響。就發(fā)達國家而言，地方政府通過債券融資是一種普遍的現(xiàn)象。比如在20世紀初，美國就已經開始出現(xiàn)了各種類型的市政債券。本文主要分析地方債務的發(fā)行存在的一些問題以及提出相應的解決措施。

一、地方債存在的問題

下面主要從對中央政府、地方政府和金融機構的不利影響三個方面來分析地方債存在的問題。

（一）對中央政府的影響

1.惡化中央財政。政府允許發(fā)行地方債的本意是要地方通過合理的發(fā)行地方債來刺激經濟的發(fā)展，并與中央的政策措施相配合，但是由于中央政府和地方政府存在的信息不對稱問題，會不可避免的出現(xiàn)道德風險和逆向選擇。[1]一些地方政府可能就為了自己的功績去毫無節(jié)制的濫發(fā)地方債，在發(fā)行地方債的過程中，一些貪污腐敗問題也隨之而來，一些政府官員為了獲得好處，可能與地方企業(yè)相勾結，發(fā)行一些偏離中央政策的債券。這種現(xiàn)象的長期結果可能會使得地方政府最終無力償還債務，使得地方政府有破產風險，但是此次允許發(fā)行的地方債實質上是以中央政府信譽為擔保的，一旦地方政府存在信用問題，中央政府就會成為地方政府的還款人，這樣會惡化中央政府的財政。

2.不利于中央政策實施。中央政府允許地方政府發(fā)行地方債主要是為了在金融危機下配合國家積極的財政政策和貨幣政策。其實質是中央財政、地方財政和國有銀行等多方博弈的一種短期均衡，[2]然而由于信息不對稱，地方政府為了追求本地區(qū)的利益最大化和地方官員自己的業(yè)績，可能會把地方債所融資金投入到不恰當的項目上，從而偏離中央政府允許地方政府發(fā)行地方債的基本意圖。這樣會導致中央政府投入了大量的人力物力，而收效甚微，中央政策難以真正得到實施。

3.影響公眾對政府的信服力。人們普遍相信，只要存在政府信用擔保，那么地方債的風險就應該很小。原因很簡單，按照我們的常識，政府肯定是不會破產。然而事實并非如此，在國際地方債的發(fā)展歷史上，不僅出現(xiàn)過地方政府破產的情形，而且還出現(xiàn)過地方政府違約和賴賬的情形。并且由于中央政府維護社會穩(wěn)定的目標函數和地方政府與中央政府的裙帶關系使然，[3]中央財政必然成為地方政府財務破產的履約人,如果中央財政赤字或無力負擔,中央銀行將成為地方債的最后貸款人,而中央銀行通過增加貨幣供應量來解決，這樣就等同于通過發(fā)行貨幣所收取的鑄幣稅為地方政府買單。這樣勢必會引發(fā)通脹危險,形成全體公民為購債主體買單的局面。更進一步，由于經濟物價的不穩(wěn)定，會降低公眾對政府的信服力。

（二）對地方政府的影響

1.發(fā)行規(guī)模大，負債率高。2008年金融危機爆發(fā)后，中國推出多達4萬億元人民幣的刺激計劃，地方政府也紛紛采取經濟刺激政策，包括政府主導投資或為大型建設項目提供融資擔保，更使地方政府債務猛增。

據2010年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計報告，截至2010年底，除54個縣級政府沒有政府性債務外，全國省、市、縣三級地方政府債務余額共計10萬7174.91億元，其中，政府負有償還責任的6萬7109.51億元，擔保責任的2萬3369.74億元，可能承擔一定救助責任的1萬6695.66億元。在這些債務余額中，有51.15%共計5萬4816.11億元是2008年及以前年度舉借和用于續(xù)建2008年以前開工項目的。

審計報告還顯示，有78個市級和99個縣級政府負有償還責任的債務率高于100%，分別占兩級政府總數的19.9%和3.56%。部分地方的債務償還對土地出讓收入依賴較大，至2010年底，地方政府負有償還責任的債務余額中，承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務余額為2萬5473.51億元，共涉及12個省級、307個市級和1131個縣級政府。到2012年，地方債的發(fā)行規(guī)模進一步擴大，高于歷年的2000億元的規(guī)模，達到2500億元左右。

2.存在違約風險。一些學者指出，中國地方政府債務分為“體制內”和“預算外”。“體制內”債務包括1998年中央財政發(fā)行長期建設國債轉貸地方使用，2009年和2010年由中央為地方連續(xù)兩年代發(fā)地方債，共約4000億元。[4]這些“體制內”債務規(guī)模很小，不存在大的風險。而“預算外”債務則是指那些為規(guī)避預算法的規(guī)定，在地方政府融資平臺上產生的債務，其形式繁多，以企業(yè)債券、銀行貸款、中期票據等形式存在。這些債務規(guī)模巨大，容易產生風險。

我國地方政府有史以來投資沖動都很強烈，地方政府存在的投資效益、投資規(guī)模等問題一直令人堪憂，投資結構不合理、低水平重復建設等現(xiàn)象也是層出不窮。GDP作為我國地方政府的升遷的重要考核指標，并且各地方政府之間存在著激烈的競爭，加劇了地方政府的投資熱情，許多地方政府官員為了自己的功績和利益，而不考慮本地方的實際財政規(guī)模，在地方財政資金不足的情況下，地方政府通過招商引資和發(fā)行債券等辦法來融資。于是，地方債務日漸沉重，而后又通過不斷地借新債還舊債來加重這種沉重。就地方政府借新債還舊債而言，其中全國地方所屬的高校和醫(yī)院有387所高校和230家醫(yī)院的借新還舊率超過50%，還有95所高校和575家醫(yī)院存在逾期債務57.6億元。

從以上的分析中可以看出，我國地方債務存在著違約風險。

3.資金使用效率不高。國家審計署通過對部分省、市、縣的新增債務的調查發(fā)現(xiàn)，僅有不到百分之十資金用于中央擴大內需新增投資項目的配套資金，還有一部分資金是用于以前年度就已經開工，但是由于資金短缺而停止的項目。也就是說，借債主要用于地方基礎建設項目投資，而這部分的投資一般周期都很長，短期內很難產生收益。過多的基礎設施建設也會造成產能過剩，其投資回報堪憂。許多地方政府借地方債發(fā)行機會大肆舉債以優(yōu)先發(fā)展地方項目。使得新增債務中只有不足百分之十用于中央擴大內需新增投資項目的配套資金，資金使用效率低。

（三）對金融機構的影響

目前，我國地方政府債務主要來自于從銀行的借款，金融機構相信，中央政府不會輕易讓地方政府破產。因此，破產的風險成本小于貸款帶來的收益，其便會“放心”的將貸款發(fā)放給地方政府。[5]而對于地方政府而言，存在著這樣一種僥幸心理：為了社會的安定，就算自己破產中央政府也一定會救助他，因此，這種心理會使政府為了本地經濟發(fā)展不管其自身的償還能力，也不在乎其資金的使用效率。這兩種心理的結果就是導致政府違約的風險很高，而金融機構面臨收不回款項的風險也很高，從而使金融機構的資金鏈出現(xiàn)問題，一些較小的金融機構就可能會面臨破產風險。

二、應對措施

（一）中央政府完善和健全地方債的發(fā)行體系

首先，修改和完善關于地方政府發(fā)行債券的法律法規(guī)的相關內容,并制定相應的地方政府債券管理辦法,對地方債券的發(fā)行、交易、結算、信息披露、資金使用用途、資金使用約束、償還安排、信用評級、資產抵押和償還危機等做出全面系統(tǒng)的安排,同時,地方債的發(fā)行、交易、結算和信息披露等內容應納入證券法的管理約束范疇。[6]其次，政府部門要做好以下三點行政監(jiān)管工作：

1.財政部等相關部分在地方債發(fā)行前聘請專業(yè)機構對地方債發(fā)行的規(guī)模，資金用途，信息披露，信用評級等方面進行核準。

2.地方債發(fā)行后，中央政府要委派專業(yè)技術人員對地方政府所籌集的資金規(guī)模，資金的使用用途以及與計劃的落實情況進行檢查，確保地方政府嚴格按照要求進行地方債的籌資。

3.當地方債發(fā)行到期后，評估地方債對當地經濟發(fā)展所起到的效果，以此來衡量該地方政府以后年度的發(fā)債規(guī)模和發(fā)債方向。

（二）嚴格發(fā)行審批，從源頭上控制風險

地方債的發(fā)行之前一定要報中央有關部門審批，有關部分邀請各方面的專業(yè)機構對地方債進行可行性評估，比如，邀請評級機構對地方債進行信用評級，衡量其可能發(fā)生的違約風險；要求地方債的發(fā)行政府參加保險，提高資產安全系數，保護投資者利益；邀請注冊會計師對地方的財政信息進行分析披露，提高市場透明度；邀請法律事務所，確保地方債的發(fā)行符合國家和地方的各項法律法規(guī)，禁止地方政府的濫發(fā)行為。

（三）加強對地方債發(fā)行用途監(jiān)管

中央政府通過各種手段來加強對地方債發(fā)行用途的監(jiān)管，確保地方債的發(fā)行符合中央的經濟決策，有利于地方經濟的發(fā)展和地方人民生活水平的提高，嚴格打擊那些為了自己的功績和升遷而進行大肆舉債的地方政府。首先，要求地方政府在發(fā)行之前將地方債的發(fā)行規(guī)模，投入方向等信息及時送交中央政府有關部門備案。其次，在地方債的發(fā)行過程中，政府要派專業(yè)人員檢查地方債的落實情況，確保實際情景與提交備案的信息相一致。最后，要求定期對地方債的刺激經濟效果進行評估，及時吸取好的經驗和糾正錯誤。

（四）擴大地方政府的收入來源

地方政府要保證自己相對的財權，因為每個地方政府的實際情況不一樣，根據地方政府所承擔的職責的不同,各地方政府發(fā)展所需資金不可能統(tǒng)一靠中央政府來分配。各地方政府必須擁有一定自己的財政收入來根據本地區(qū)的實際情況來發(fā)展本地經濟。要想發(fā)展，就必須要有經濟基礎做支撐。為此,地方政府要努力合理的拓廣本地的收入渠道，擴大自己的財政收入來支持本地區(qū)的發(fā)展。比如，引進外資，發(fā)展適合本地的產業(yè)等措施，本地經濟發(fā)展了，收入多了，地方政府的債務風險就小了。此外，中央政府要完善地方稅收體系,在不打擊投資的前提下，豐富和增加地方稅收稅種,逐步完善的地方稅收體系,調節(jié)稅收收入在地方和中央之間的分配。適當的給予地方政府一些自主權利，讓地方政府自己制定一些合法的稅收項目來增加收入。通過以上措施來改變一些地方政府資金匱乏，只能依靠舉債度日的局面。地方政府發(fā)債才具備充足的底氣,地方政府發(fā)債才不至于有名無實。[7]

（五）地方政府控制發(fā)行規(guī)模，優(yōu)化債務結構

地方政府為了追求功績一味的進行舉債不但會與中央的財政貨幣政策相偏離，最終還會因為信用風險等原因使本地的經濟發(fā)展受挫，得不償失。因此，控制好發(fā)債規(guī)模，優(yōu)化地方的債務結構就顯得尤為重要。為此，地方政府要根據各項經濟建設的特點進行籌資，比如，對于長期大型工程建設就需要發(fā)行長期債券來避免工程后期款不足的問題，而對于一些回收期較短的項目，地方政府可以發(fā)行一些期限較短的債券進行籌資，從而節(jié)約籌資成本。在債務結構上，保證地方政府有一個合理安全的借債率，盡量避免依靠舉借新債還舊債的循環(huán)局面。

（六）金融機構加強貸款審核

金融機構在給地方政府提供貸款時，要聘請專業(yè)機構對本地政府的各項財務狀態(tài)進行嚴格的審查，依據審查的結果來決定對地方政府提供的貸款額，而不是為了追求自己的利益，不惜以很大的違約風險去滿足地方政府的資金需求。一旦地方政府出現(xiàn)資金短缺，出現(xiàn)違約風險，金融機構的款項就會面臨無法收回的風險，一旦金融機構的資金鏈出現(xiàn)情況，居民就會失去對該金融機構的信任，居民和企業(yè)存款紛紛轉出，最終導致機構的破產。所以，金融機構加強貸款審核的重要性就毋庸置疑。

（七）借鑒國際經驗

我國地方債發(fā)行起步較國際而言比較晚，地方債發(fā)行還是一個新生事物,加之目前可以投資的金融產品很多,投資者從認識到接受再到喜愛,還需要一個過程。所以一開始必然會面臨各種困難，因此，借鑒國際上地方債發(fā)行比較成熟國家的經驗就顯得尤為必要，在借鑒別國成功經驗的同時一定要與我國的實際國情相結合，促進地方債的合理發(fā)展。

[1]金永軍.2009年地方債—制度博弈的分析視角[J].財經科學,2009.(10）

[2]周業(yè)安.地方債的風險及其防范[J].現(xiàn)代城市研究,2009（6）

[3]王麗英.我國推進地方債自主發(fā)行問題研究[J].天津財經大學學報,2012（5）

[4]李冬梅.基于地方債發(fā)行視角探析地方財政困境問題[J].經濟問題,2010（6）

[5]黃芳娜.如何防范我國地方債風險[J].生產力研究,2010（12）

[6]姜維壯.地方債發(fā)行管理比較研究[J].中央財經大學學報,2009（10）

[7]孫鳳儀.制度沖突和制度均衡—理解轉型中的地方債[J].財會研究,2010(2)