養(yǎng)老保險雙軌體制的問題與改革

羅鳴捷

（北京大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，北京 100000）

養(yǎng)老保險是指一個國家或社會通過制定相關(guān)的法律，使得勞動者在因達到法定解除勞動義務(wù)的年齡或因年老而喪失勞動能力時，而通過獲得政府部門提供的物質(zhì)幫助以保障其解除勞動義務(wù)后的基本生活需要的一種社會保障制度。

一、什么是養(yǎng)老保險“雙軌制”

養(yǎng)老保險“雙軌制”，是在我國處在特定的國情下執(zhí)行的一種特殊的政策，通過對不同用工性質(zhì)的勞動人員采取不同標(biāo)準(zhǔn)的離退休養(yǎng)老金制度。隨著改革開放和建立市場經(jīng)濟體系的不斷深入，“雙軌制”的弊端越來越明顯，同等學(xué)歷水平、同等級職稱、同等級工作職務(wù)、同等級技術(shù)職能的勞動人員因退休時所在工作單位的所屬性質(zhì)不同，退休人員的退休金也千差萬別，企業(yè)相比政府機關(guān)和事業(yè)單位的退休人員養(yǎng)老金低兩三倍，甚至更大。

二、養(yǎng)老保險“雙軌制”的由來

20世紀(jì)50年代，當(dāng)時機關(guān)事業(yè)單位人員和企業(yè)人員的養(yǎng)老方案就依據(jù)不同的制度而產(chǎn)生差別，機關(guān)事業(yè)單位人員相較企業(yè)人員享有更優(yōu)厚的待遇，養(yǎng)老保險“雙軌制”就已經(jīng)浮現(xiàn)。

由于建國初期，我國政府財政壓力較大，國家的重建需要大量的人力物力，與養(yǎng)老保險體制相關(guān)的做法是1958年《國務(wù)院關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》的出臺，統(tǒng)一了機關(guān)事業(yè)單位人員和企業(yè)員工的養(yǎng)老制度，公職人員的養(yǎng)老待遇便有所下降。

文革結(jié)束后，一大批老干部重返工作崗位，為滿足崗位需求而設(shè)立許多不必要的崗位、職位，導(dǎo)致不少機構(gòu)內(nèi)部架構(gòu)臃腫，老同志占著位置不做事，新同志有力沒地方使。復(fù)出主持工作的鄧小平同志提出：廟只有那么多，菩薩只能要那么多，老的不退出來，新的進不去，老同志要有意識地退讓，“我們將來要建立退休制度”的思路，提出因文革后導(dǎo)致政府機構(gòu)臃腫的措施。分別于1980年9月頒布《國務(wù)院關(guān)于老干部離職休養(yǎng)的暫行規(guī)定》和1982年2月頒布《關(guān)于建立老干部退休制度的決定》等規(guī)定，明確了老干部退休后的福利待遇的提高，由此標(biāo)志著機關(guān)事業(yè)單位人員和企業(yè)員工的養(yǎng)老從此分道揚鑣。

三、養(yǎng)老保險“雙軌制”存在的問題

（一）加劇貧富差距

1.公務(wù)員由國家全數(shù)支付其退休金，個人不需要在在職期間繳納社保基金；而企業(yè)員工需要在在職期間由個人和企業(yè)共同繳納社保基金，退休后才能領(lǐng)取養(yǎng)老基金。

2.在職期間即使同樣的工資收入，在退休后，企業(yè)員工養(yǎng)老金只有公務(wù)員退休金的三成左右。

以下有一實例對比：

廣東省某企業(yè)女性職工每月按照工資收入的8%繳納養(yǎng)老保險金，我們按其平均4000元工資來計算，每月應(yīng)繳320元養(yǎng)老保險金。根據(jù)企業(yè)職工退休金計算公式，由基礎(chǔ)養(yǎng)老金、個人賬戶養(yǎng)老金、地方養(yǎng)老金等三部分組成的基本養(yǎng)老金構(gòu)成了企業(yè)職工的退休工資。

通過計算可知，該企業(yè)人員退休后的退休工資主要由以下構(gòu)成：

A.該職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分為：（2600+4000）/2×20×1%=660元，其中2600元為廣東省在崗職工月平均工資；

B.個人賬戶養(yǎng)老金=320×12×20/150（注：女性固定為150個月）=600元；

C.地方養(yǎng)老金=8.64/2×10×1%=43.2元；

因此該企業(yè)員工，退休后的收入為1303.2元。

與該企業(yè)職工相比較，公務(wù)員福利主要體現(xiàn)在：

一方面在退休前少繳納每月320元養(yǎng)老保險金，按20年工作年限計算可知共繳納76800元養(yǎng)老金；另一方面根據(jù)公務(wù)員退休收入計算公式，公務(wù)員退休收入=(退休前工資+崗位津貼)×X%+各地方退休福利待遇+住房補貼。其中X%的規(guī)定是：

A.年限滿35年的，按90%計發(fā)；B.年限滿30-35年的，按85%計發(fā)；C.年限滿20-30年的，按80%計發(fā)；D.年限滿10-20年的，按70%計發(fā)；E.年限在10年以下的，按50%計發(fā)。

根據(jù)以上規(guī)定，并以每月平均工資4000元和20年工齡來計算，公務(wù)員X%的提成比例為80%，也就是說即使不計算崗位津貼、各地方退休福利待遇和住房補貼，該公務(wù)員也可以拿到4000×80%=3200元，已經(jīng)遠高于條件相同的企業(yè)職工，再加上以上說的三個方面收入，差距更加懸殊。隨著差距的進一步擴大，國家也從2005開始連續(xù)上調(diào)企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金，以促使阻止差距的擴大，但歷史欠賬太多，還需要一定時間來扭轉(zhuǎn)擴大的趨勢。

（二）造成人力資源浪費

由于雙軌制的養(yǎng)老保險體制，公務(wù)員得到高于企業(yè)員工數(shù)倍的養(yǎng)老保險和社會福利，導(dǎo)致大量優(yōu)秀的人才對政府機關(guān)和事業(yè)單位趨之若鶩。數(shù)據(jù)顯示，2012年廣東全省各級機關(guān)考試錄用主任科員以下非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員考試共有約19.4萬名考生報名角逐9580個職位，考錄比約為20:1；相比之下，國家公務(wù)員考試數(shù)據(jù)令人震驚的程度更甚，截止至2012年10月18日16時，2013國家公務(wù)員考試報名審核通過人數(shù)為285532人，相比2012年的228658人增加近6萬人。一方面，由于政府機關(guān)和事業(yè)單位體制臃腫、擠壓老干部過多抑制和阻礙了優(yōu)秀的、富有激情的年輕一代公民投身于公共事業(yè)；另一方面，新時代中最優(yōu)秀的人才都擠破頭地涌進政府機關(guān)和事業(yè)單位導(dǎo)致投身于企業(yè)、服務(wù)業(yè)以及能直接創(chuàng)造財富的其他行業(yè)的年輕才干減少，從本質(zhì)上阻礙了生產(chǎn)力的發(fā)展和社會財富的創(chuàng)造。

四、改革中面臨的問題

（一）人口老齡化問題嚴(yán)峻

根據(jù)國際慣例，一般將65歲及其以上人口比重達到7%的國家稱之進入老年型國家；達到并超過15%稱之為超老年人口類型。我國老年人口比重，1964年僅3.3%，絕對量2538萬；1982年老年人口比重4.9%，絕對量4976萬；1990年老年人口比重5.8%，絕對量6630萬；1996年老年人口比重6.9%，絕對量8489萬；2000年，我國老年人口比重將達7%，絕對量約9100萬。我國已逐步逼近超老年化人口類型。1978年，我國離、退休人員負擔(dān)率（即離退休人員與在職職工之比)為3.3%，1990年上升為16.2%，1996年進—步上升為21.6%；也如是說，1978年大約30多個職工負擔(dān)1個離、退休人員，1996年1個離、退休人員由4.6個在職職工負擔(dān)，并且這個數(shù)字仍在減小。換句話來說，如果在這個時候繼續(xù)大幅度提高企業(yè)職員養(yǎng)老保險很有可能造成更大財政負擔(dān)，如何緩解人口超老齡化對社會養(yǎng)老保障的壓力，已成為我國面臨的巨大難題。

（二）公務(wù)員待遇下降引不滿

眾所周知，社會福利具有剛性的性質(zhì)，也就是說人們對自己的福利待遇具有只能允許其上升不能允許其下降的心理預(yù)期。因此，如果將雙軌制并軌，向政府機關(guān)和事業(yè)單位人員實行企業(yè)的養(yǎng)老保險制度，必定引起其強烈不滿，可以預(yù)見到的或是說已經(jīng)出現(xiàn)的現(xiàn)象是，許多事業(yè)單位人員為了規(guī)避政策，集體提前退休，造成一定程度上的人才流失。

（三）新老制度銜接困難

以往，機關(guān)和事業(yè)單位人員的個人養(yǎng)老金部分均由國家財政支付，如果將政府機關(guān)和事業(yè)單位人員納入社會基金養(yǎng)老保險范疇，不同工作性質(zhì)的勞動人員執(zhí)行統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度，那么改革前所欠的那部分養(yǎng)老金應(yīng)如何解決？

五、解決方案

作為提案已久的養(yǎng)老保險問題，在2013年兩會上仍然熱度不減，兩會代表各抒己見，有委員主張養(yǎng)老金雙軌制應(yīng)該并軌，如果暫時做不到那就要提高企業(yè)退休職工的待遇；有部分委托主張我國應(yīng)逐步延長退休年齡，建議到2045年不論男女，退休年齡均為65歲。還有委員表示國家正在進行包括養(yǎng)老金雙軌制待遇差別、應(yīng)對老齡化的資金安排等多項涉及養(yǎng)老金雙軌制等一系列問題正在進行綜合研究。

（一）本文觀點支持“頂層設(shè)計”的解決方案

由于我國養(yǎng)老金制度尚未做到全國統(tǒng)籌，條件好的省市地區(qū)養(yǎng)老金相對較高，且不存在財政壓力，條件差的養(yǎng)老金較低，且存在虧空現(xiàn)象，不同性質(zhì)、不同地方的養(yǎng)老金水平都有所不同。養(yǎng)老金制度的改革會涉及到不同類型的人群，與社會每一個階層、每一個公民都密切相關(guān)，因此改革必須是由最高層的決策部門組織比較全面、權(quán)威的人員進行設(shè)計，這樣制定出來的方案才能夠比較完善，也容易獲得盡可能多的人的認同。關(guān)鍵是最高決策部門應(yīng)鄭重其事，加快效率，盡快走出改革的實質(zhì)性一步。

（二）雙軌制并軌是必然趨勢

要解決現(xiàn)階段養(yǎng)老保險制度不公的問題，最好做法就是徹底改革，將雙軌制逐步改為單軌制。這種做法前車可鑒，歷史為我們提供了寶貴的經(jīng)驗。以發(fā)達國家美國為例，早在1984年開始，為解決保險制度不公、緩解社會不同階層之間的矛盾，美國將雙軌制并入單軌制，這一舉措成功將聯(lián)邦政府雇員退休金制度與聯(lián)邦社會保障制度的雙軌合一，使社會保險體系的養(yǎng)老金負擔(dān)逐步減輕并步入良性循環(huán)。平等的社會體制也使一流的人才流向直接創(chuàng)造財富的一線行業(yè)，成就國家的快速發(fā)展，人才流動更容易，社會創(chuàng)造力也持續(xù)增加。

[1]張?zhí)锟?加緊改革退休金制度才是根本[J].成都商報，2010（11）.