淺談?lì)A(yù)算單位推進(jìn)公務(wù)卡制度改革

周 輝

（深圳市民政局財(cái)務(wù)管理中心，廣東 深圳 518000）

一、公務(wù)卡制度改革概況

（一）推進(jìn)公務(wù)卡制度改革的背景

財(cái)政部自2007年實(shí)施公務(wù)卡制度改革以來(lái)，公務(wù)卡制度已經(jīng)成為我國(guó)公務(wù)支出管理領(lǐng)域的一項(xiàng)基礎(chǔ)制度。公務(wù)卡制度對(duì)于規(guī)范公務(wù)消費(fèi)，加強(qiáng)公共財(cái)政管理，提高政府支出透明度和預(yù)算單位財(cái)務(wù)管理水平，推進(jìn)腐敗懲防體系建設(shè)具有重要意義。國(guó)務(wù)院廉政工作會(huì)議多次強(qiáng)調(diào)要全面推行公務(wù)卡制度改革，擴(kuò)大公務(wù)卡使用范圍，切實(shí)減少公務(wù)支出中的現(xiàn)金提取和使用。2012年9月財(cái)政部和中國(guó)人民銀行聯(lián)合發(fā)文，要求加快推進(jìn)公務(wù)卡制度改革，“確保2012年年底前將改革覆蓋到各級(jí)基層預(yù)算單位”。目前，中央部門(mén)及所屬1萬(wàn)多個(gè)中央基層預(yù)算單位，36個(gè)省（自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市）本級(jí)、328個(gè)市（地）本級(jí)、2833個(gè)縣（區(qū)）本級(jí)、7114個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），共計(jì)38萬(wàn)個(gè)地方預(yù)算單位實(shí)行了公務(wù)卡制度改革。

（二）公務(wù)卡制度改革的具體內(nèi)容

公務(wù)卡是預(yù)算單位工作人員持有的，主要用于本單位日常公務(wù)支出和財(cái)務(wù)報(bào)銷(xiāo)業(yè)務(wù)的信用卡。公務(wù)卡結(jié)算的適用范圍為預(yù)算單位財(cái)政授權(quán)支付業(yè)務(wù)中原使用現(xiàn)金結(jié)算的公用經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，包括辦公用品、差旅費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、招待費(fèi)、5萬(wàn)元（人民幣，下同）以下的零星購(gòu)買(mǎi)支出以及公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄中規(guī)定的其他支出。凡是公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄規(guī)定的公務(wù)支出項(xiàng)目，應(yīng)按規(guī)定使用公務(wù)卡，原則上不再使用現(xiàn)金結(jié)算。

公務(wù)卡結(jié)算制度要求公職人員嚴(yán)格執(zhí)行一人一卡、實(shí)名制開(kāi)卡、持卡信息備案制度，每筆消費(fèi)記錄都會(huì)在公務(wù)卡管理信息系統(tǒng)中留有痕跡。財(cái)政部門(mén)可以實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的全程監(jiān)控，降低政府運(yùn)行成本，提高公務(wù)消費(fèi)透明度。

二、推進(jìn)公務(wù)卡制度改革的重要意義

（一）是深化國(guó)庫(kù)集中支付改革的重要內(nèi)容

開(kāi)展財(cái)政國(guó)庫(kù)管理體制改革，提高國(guó)庫(kù)集中支付管理能力，目標(biāo)就是要將公共財(cái)政支出置于財(cái)政部門(mén)的監(jiān)督管理之下，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金使用的規(guī)范化與透明化，提高財(cái)政資金的公平性和效率性。公務(wù)卡結(jié)算制度是以國(guó)庫(kù)單一賬號(hào)體系為基礎(chǔ)，以銀行卡為載體的現(xiàn)代財(cái)政支付管理制度，預(yù)算單位推行公務(wù)卡制度改革是公共財(cái)政支出管理創(chuàng)新理念和支付方式革新的體現(xiàn)。推行公務(wù)卡結(jié)算，可以減少現(xiàn)金使用，加強(qiáng)內(nèi)部控制，防范風(fēng)險(xiǎn)，確保財(cái)政資金在最終支付之前最大程度的保留在國(guó)庫(kù)。 推行公務(wù)卡結(jié)算，彌補(bǔ)了現(xiàn)行國(guó)庫(kù)集中支付制度中對(duì)現(xiàn)金支出缺乏管理的缺陷，通過(guò)公務(wù)卡管理信息系統(tǒng)對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付管理系統(tǒng)的補(bǔ)充，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督，促進(jìn)預(yù)算單位規(guī)范執(zhí)行預(yù)算。

（二）有利于提高財(cái)政資金支出透明度，加強(qiáng)廉政建設(shè)

公務(wù)卡管理信息系統(tǒng)包含大量的公職人員個(gè)人信息、公務(wù)活動(dòng)信息以及有關(guān)交易數(shù)據(jù)和明細(xì)信息，很大程度上反映了單位活動(dòng)的范圍和方向。財(cái)政部門(mén)、金融部門(mén)和紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)通過(guò)聯(lián)動(dòng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金的動(dòng)態(tài)監(jiān)控，加強(qiáng)對(duì)公務(wù)消費(fèi)行為合規(guī)性、真實(shí)性的監(jiān)督，促進(jìn)財(cái)政資金支出透明化。實(shí)行一人一卡制度，既每人唯一一卡制度，所有費(fèi)用開(kāi)支能明確到人，同時(shí)可以反向查詢(xún)個(gè)人使用單位經(jīng)費(fèi)情況，從源頭上防治浪費(fèi)和腐敗。實(shí)行公務(wù)卡結(jié)算，堵塞了現(xiàn)金結(jié)算無(wú)跡可查、信息不透明的漏洞，避免通過(guò)虛開(kāi)發(fā)票套取現(xiàn)金、私設(shè)“小金庫(kù)”等違法違規(guī)行為，加強(qiáng)預(yù)算單位內(nèi)部控制和廉政建設(shè)，打造“陽(yáng)光政務(wù)” 、“廉潔政府”。

（三）是提升預(yù)算單位財(cái)務(wù)管理水平的重要手段

隨著財(cái)政管理改革的不斷深化，預(yù)算單位財(cái)政管理水平明顯提高，但是現(xiàn)金支付和報(bào)銷(xiāo)方式仍存在環(huán)節(jié)多、成本高、風(fēng)險(xiǎn)大、效率低、審核難等諸多弊端，制約了預(yù)算單位財(cái)務(wù)管理水平的進(jìn)一步提升。公務(wù)卡結(jié)算取代現(xiàn)金支付報(bào)銷(xiāo)方式，是信息化管理的有效方式，也是預(yù)算單位內(nèi)部控制的重要手段，利用公務(wù)卡結(jié)算可以避免財(cái)務(wù)人員權(quán)力過(guò)大、越權(quán)提取和保管現(xiàn)金問(wèn)題，降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，減少職業(yè)犯罪的可能性。實(shí)行公務(wù)卡結(jié)算制度原則上不批準(zhǔn)工作人員向單位借款，避免現(xiàn)金預(yù)借環(huán)節(jié)產(chǎn)生的單位與個(gè)人之間的矛盾，簡(jiǎn)化公務(wù)支出的報(bào)銷(xiāo)流程，減少財(cái)務(wù)人員壓力，提高工作效率。

三、推進(jìn)公務(wù)卡制度改革過(guò)程中存在的問(wèn)題

開(kāi)卡率低是公務(wù)卡制度改革開(kāi)展初期遇到的重要障礙，由于辦理公務(wù)卡時(shí)間長(zhǎng)、手續(xù)多，并且可選擇銀行少，部分人存在“不愿開(kāi)卡”、“不愿在中標(biāo)銀行開(kāi)卡”的想法。使用率低也是一個(gè)難題，思想保守的人習(xí)慣現(xiàn)金結(jié)算方式，并不接受信用卡消費(fèi)，認(rèn)為刷卡有風(fēng)險(xiǎn)，存在畏懼或抵觸心理。如果預(yù)算撥款不能及時(shí)到位、報(bào)銷(xiāo)周期長(zhǎng)，有可能使報(bào)銷(xiāo)資金無(wú)法及時(shí)到賬，可能造成外出工作人員或者經(jīng)辦人員的心理負(fù)擔(dān)和消極情緒，出現(xiàn)有卡不用的局面。預(yù)算單位干部職工對(duì)推進(jìn)公務(wù)卡結(jié)算需要一個(gè)適應(yīng)過(guò)程。

應(yīng)用推廣公務(wù)卡工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及財(cái)政、人事、紀(jì)檢監(jiān)察、預(yù)算單位、金融機(jī)構(gòu)等多個(gè)層面，需要在政策上形成合力，合理調(diào)配資源，打造統(tǒng)一平臺(tái)、一體化推進(jìn)。在推進(jìn)的過(guò)程中需要反復(fù)溝通、緊密配合，無(wú)論哪一個(gè)部門(mén)存在推諉、拖沓，改革都無(wú)法順利開(kāi)展。

我國(guó)幅員遼闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，有部分地區(qū)金融網(wǎng)點(diǎn)少，刷卡環(huán)境尚未成熟。全國(guó)至上而下均要求強(qiáng)制辦卡用卡，同時(shí)對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)進(jìn)行改造，開(kāi)發(fā)公務(wù)卡管理信息系統(tǒng)，與發(fā)卡行聯(lián)網(wǎng)，這樣對(duì)財(cái)政部門(mén)和金融機(jī)構(gòu)提出了非常高的技術(shù)要求，時(shí)間緊，覆蓋面廣，執(zhí)行難度大。

公務(wù)卡管理信息系統(tǒng)與多個(gè)部門(mén)信息系統(tǒng)相鏈接，數(shù)據(jù)交換頻繁，操作端口多而且分散，被盜取信息和植入病毒的風(fēng)險(xiǎn)高，要加強(qiáng)安全性設(shè)置，運(yùn)行維護(hù)成本高。系統(tǒng)中既包含預(yù)算單位信息又包含工作人員個(gè)人信息，如果在數(shù)據(jù)交換過(guò)程中沒(méi)有設(shè)定合理權(quán)限，容易導(dǎo)致信息泄露，損害單位和個(gè)人權(quán)益。

四、完善公務(wù)卡制度改革的建議

（一）加大宣傳培訓(xùn)力度，提高公務(wù)卡使用率

從打造政府廉潔形象和保護(hù)干部職工的角度出發(fā)，向單位和個(gè)人宣傳與推廣公務(wù)卡結(jié)算制度，提高公務(wù)卡使用率，讓更多的單位和個(gè)人充分認(rèn)識(shí)并接受公務(wù)卡結(jié)算方式。各級(jí)財(cái)政部門(mén)可以與人民銀行或者銀聯(lián)公司進(jìn)行磋商，研究編制公務(wù)卡使用手冊(cè)，詳細(xì)講解公務(wù)卡的有關(guān)規(guī)定和使用方法，發(fā)放至預(yù)算單位，幫助預(yù)算單位和個(gè)人了解公務(wù)卡消費(fèi)與報(bào)銷(xiāo)的具體操作方法。各級(jí)預(yù)算單位也應(yīng)根據(jù)財(cái)政部門(mén)的文件要求，在全體干部職工范圍內(nèi)開(kāi)展宣傳教育，轉(zhuǎn)變消費(fèi)觀念，適應(yīng)改革要求。單位內(nèi)部財(cái)務(wù)部門(mén)要制定相應(yīng)的財(cái)務(wù)制度，對(duì)于違反規(guī)定、未經(jīng)批準(zhǔn)擅自使用現(xiàn)金結(jié)算的公務(wù)消費(fèi)，一律不予報(bào)銷(xiāo)。同時(shí)，財(cái)務(wù)部門(mén)也要提高工作效率，縮短報(bào)銷(xiāo)時(shí)間，及時(shí)還款，消除報(bào)銷(xiāo)人的顧慮，調(diào)動(dòng)工作積極性，提高公務(wù)卡的開(kāi)卡率和使用率。

（二）改善用卡環(huán)境，優(yōu)化公務(wù)卡信息管理系統(tǒng)

用卡環(huán)境的不理想，直接影響公務(wù)卡的推廣應(yīng)用。為營(yíng)造良好的用卡環(huán)境，財(cái)政部、人民銀行與各商業(yè)銀行總行、銀聯(lián)總公司等部門(mén)應(yīng)該積極協(xié)調(diào)，出臺(tái)相關(guān)激勵(lì)政策，研究對(duì)特約商戶(hù)的財(cái)稅支持政策，對(duì)受理公務(wù)卡的定點(diǎn)商戶(hù)給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼或稅收優(yōu)惠。合理界定銀行與商家扣率，鼓勵(lì)推廣POS機(jī)，提高商家刷卡交易的積極性。同時(shí)需要進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算單位的信息化服務(wù)能力，通過(guò)信息化服務(wù)技術(shù)的提高，幫助公務(wù)卡結(jié)算制度建立起一套行之有效的公務(wù)卡結(jié)算體系，這套體系與銀行結(jié)算體系相鏈接，實(shí)現(xiàn)信息溝通和交流。建立銀聯(lián)跨行結(jié)算網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，優(yōu)化升級(jí)系統(tǒng)平臺(tái)，提高網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行的速度，縮短數(shù)據(jù)交換時(shí)間，確保預(yù)算單位調(diào)用公務(wù)消費(fèi)信息的及時(shí)性、準(zhǔn)確性、安全性。實(shí)現(xiàn)公務(wù)卡信息管理系統(tǒng)與國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)的有效對(duì)接，借鑒國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)的數(shù)據(jù)傳遞模式，簡(jiǎn)化操作流程，提高操作便利性。加強(qiáng)各個(gè)單位和部門(mén)之間的信息溝通和交流，定期匯報(bào)和總結(jié)公務(wù)消費(fèi)信息，實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督控制。

（三）深化財(cái)政綜合改革，加強(qiáng)公務(wù)卡結(jié)算監(jiān)管

科學(xué)核定預(yù)算單位的現(xiàn)金提取范圍及額度，對(duì)超范圍、超額度提取現(xiàn)金的業(yè)務(wù)必須報(bào)財(cái)政部門(mén)審批。將公務(wù)卡結(jié)算執(zhí)行情況納入預(yù)算單位年度財(cái)務(wù)審計(jì)范圍，對(duì)公務(wù)卡制度執(zhí)行不力、現(xiàn)金提取量大的預(yù)算單位，予以通報(bào)并要求整改。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付管理制度以后，部門(mén)預(yù)算的編制、審批，經(jīng)費(fèi)的劃撥和使用，都在國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)里操作完成，大大提高了財(cái)政部門(mén)的監(jiān)管力度。財(cái)政部門(mén)還應(yīng)在細(xì)化預(yù)算編制、跟蹤預(yù)算執(zhí)行、強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督、降低政府運(yùn)行成本、提高資金使用效率等方面，不斷加深財(cái)政綜合改革，完善公共財(cái)政管理體制，加強(qiáng)公務(wù)卡結(jié)算監(jiān)管，促進(jìn)公務(wù)卡制度改革規(guī)范有效的進(jìn)行。

（四）加快公務(wù)卡制度改革進(jìn)程，完善公務(wù)卡管理制度

加快推進(jìn)公務(wù)卡改革，需要進(jìn)一步完善公務(wù)卡管理制度，使公務(wù)卡結(jié)算工作有章可循。財(cái)政部門(mén)在推行預(yù)算單位公務(wù)卡制度改革的過(guò)程中，通過(guò)到基層單位調(diào)查研究，掌握財(cái)政資金使用狀況，了解基層干部職工的真實(shí)意愿，認(rèn)真聽(tīng)取意見(jiàn)和建議。積極發(fā)展公務(wù)卡結(jié)算的試點(diǎn)工作，開(kāi)展多模式和靈活性的試點(diǎn)工作，在試點(diǎn)過(guò)程中可以彈性操作，在保持公務(wù)卡制度改革的基本內(nèi)容和框架不變的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同地區(qū)財(cái)政規(guī)劃和部門(mén)特殊性做出適當(dāng)調(diào)整。財(cái)政部門(mén)在充分調(diào)研和總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建立具有指導(dǎo)意義的公務(wù)卡管理制度，加快公務(wù)卡制度改革發(fā)展的進(jìn)程。各級(jí)預(yù)算單位應(yīng)根據(jù)本單位情況，制定公務(wù)卡管理辦法，明確公務(wù)卡使用和報(bào)銷(xiāo)流程，提高基層單位的預(yù)算管理能力，促進(jìn)公務(wù)卡制度改革的全面推行。

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