關于我國地方政府融資平臺的思考

王明偉

（西南財經大學統計學院，四川 成都 611130）

一、地方政府融資平臺的概念

根據財政部、國家發改委、人民銀行、銀監會四部委聯合下發的《關于貫徹〈國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知〉相關事項的通知》（財預〔2010〕412 號），地方政府融資平臺是由地方政府及其部門和機構、所屬事業單位等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業法人資格的經濟實體，包括各類綜合性投資公司以及行業性投資公司。

從上述定義可以看出，地方政府融資平臺具有如下特征：

1.從發起單位來看，由地方政府及其部門和機構、所屬事業單位等發起設立，即融資平臺天然就是“官辦”的；

2.從成立目的來看，即服務于政府公益性項目的投融資；

3.從法律地位來看，融資平臺為獨立的企業法人，具備法人機構獨立的法律義務和權利；

4.從運作方式來看，融資平臺主要依靠商業銀行貸款獲得資金，由政府項目的經營收入和財政資金作為還款保證。

因此，融資平臺其實質仍然是政府關聯負債，是體制受限下采取的一種政府間接負債模式。

二、我國地方政府融資平臺的發展和問題

地方政府融資平臺是我國獨特的一種經濟現象，其產生可以追溯到20 世紀80 年代末期。但一般認為，融資平臺的真正發展起始于1994 年的分稅制改革。分稅制是按稅種劃分中央和地方收入來源的一種財政管理體制，究其實質是為了有效地處理中央政府和地方政府之間的事權和財權關系，通過劃分稅權，將稅收按照稅種劃分為中央稅、地方稅兩大稅類進行管理而形成的一種財政管理體制。

我國在1994 年進行了分稅制改革，按照征收管理權和稅款所有權標準劃分，凡征收管理權、稅款所有權劃歸中央財政的稅種，屬于中央稅；凡征收管理權、稅款所有權劃歸地方財政固定收入的稅種，屬于地方稅；凡征收管理權、稅款所有權由中央和地方按一定方式分享的稅種，屬于共享稅。改革后的我國財政體制呈現兩大特點：從財權方面來看，稅源分散、收入零星、涉及面廣的稅種一般劃歸地方稅，稅源大而集中的稅種一般劃為中央稅；從事權方面來看，政府間支出責任劃分未有實質性的改變，基本維持了原有的劃分格局。因此，造成了我國非對稱的分權模式，地方政府的財權和事權難以匹配，從根本上決定了我國地方政府融資平臺的產生。

我國地方政府融資平臺已有近20 年的發展歷史，大致可以劃分為三個階段：

第一階段為1994-1997 年，是起步階段。這一時期，融資平臺尚未有效承擔起招商引資參與市政建設的功能，對支持地方經濟發展尚不顯著。

第二階段為1998-2008 年，是發展階段。1997 年東南亞金融危機發生，為了有效應對金融危機對我國經濟的不利作用，我國大力實行積極的財政政策，地方政府出于各種原因，承擔了過大的支出壓力，為緩解壓力，政府大量成立融資平臺，利用“銀政合作”框架下的“打捆貸款”支持基建投資。

第三階段為2009 年至今，是擴張階段。2008 年的國際金融危機是促使融資平臺發展進入快速擴張期的重要契機。在國家實行積極的貨幣政策和財政政策的大背景下，地方政府全面成立融資平臺。這一時期，融資平臺快速擴張，為支持地方基建投資起了積極作用，同時也出現了不少違規現象。

縱觀我國融資平臺的發展，由于非對稱的財政分權和市場外部性對政府提供公共產品的要求，其產生具有現實的必然性。多年來，地方政府及其部門和機構等設立的融資平臺，為地方經濟發展籌集資金，在加強基礎設施建設以及應對國際金融危機沖擊中發揮了積極作用，但同時也出現了各種各樣的問題，如下：

出資不實；

信息不對稱嚴重；

過度負債；

政府換屆風險；

規模增長過快，運作不夠規范。

三、建議和對策

地方政府融資平臺發展中不斷暴露的問題引起了國家相關部門的注意。2010 年5 月26 日，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，部署加強地方政府融資平臺公司管理。針對上述問題，本文提出如下建議和對策：

規范地方政府負責行為，增加財政透明度；

對融資平臺建立信用評級體系；

拓寬貸款渠道，分散單一貸款行的風險；

分類清理規范地方政府已設立的融資平臺公司，劃清職能，規范運作；

堅決制止地方政府違規擔保承諾行為。

四、結語

地方政府融資平臺，是我國現行政治經濟體制下的必然產物，是多種原因共同促成的結果，其產生緩解了我國地方政府的支出壓力，促進了地方經濟建設，為經濟和社會發展做出了重要的貢獻，但同時，其背后的問題也是不容忽視的。一方面需要積極引導，規范其運作模式，合理控制金融信貸風險；另一方面也要認識到體制改革的滯后才是融資平臺產生的根本原因，需要進行長效改革，才能從根本上解決這一系列問題。

[1]劉煜輝，張櫸成.中國地方政府融資平臺分析[J].銀行家，2010(06).

[2]詹向陽.辯證看待地方政府融資平臺發展[J].中國金融，2010(07).