淺談城市征收糾紛中的糾紛解決程序——從征收補償協議性質變遷說開去

蘇 倩

(中國政法大學，中國北京 100088)

引言

隨著我國經濟的騰飛，各大城市的建設逐步推進，尤其是城市公共設施的建設更是如火如荼地展開。然而城市的土地是有限的，因此，房屋征收問題就成為當今城市建設不可回避的問題，征收糾紛也因此成為我國民事糾紛的一大組成部分。

征收糾紛不同于其他民事糾紛，或多或少的行政因素使得這一糾紛的解決存在特殊之處。針對征收問題，我國于2011年1月21日公布實施《國有土地上房屋征收與補償條例》(以下簡稱《條例》)，與此同時，2001年6月13日國務院公布的《城市房屋拆遷管理條例》(以下簡稱《拆遷管理條例》)廢止。在新法實施的背景下，本文試對《條例》中規定的征收糾紛的糾紛解決程序進行分析。

一、我國現行法律的規定

根據我國2011年1月21日實施的《條例》，我國現行的征收流程，主要包括征收決定和補償兩個部分。對于被征收人來說，補償主要有兩種情形:一種是房屋征收部門與被征收人協商訂立補償協議;另一種是在“達不成補償協議，或者被征收房屋所有權人不明確的情形下，房屋征收部門做出補償決定”。①參見《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十五條、第二十六條。

針對上述兩種情形，我國對糾紛解決的程序也根據有無補償協議分為兩種不同的途徑:

一是達成補償協議的，根據《條例》第二十五條第二款的規定:“補償協議訂立后，一方當事人不履行補償協議約定的義務的，另一方當事人可以依法提起訴訟。”②參見《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十五條第二款。二是未簽訂拆遷補償協議的，根據《條例》第二十六條之規定，應當由房屋征收部門做出補償決定，被征收人對補償決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟。③參見《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十六條。

如上所述，我國對征收中產生的糾紛根據有無補償協議規定了不同的糾紛解決程序，但區區兩個條文、寥寥數字，對于大量有待解決的糾紛來說尚過于簡單，對被征收人權利的保護也存在疏漏之處。本文主要根據達成補償協議和未達成補償協議這兩種情形對我國征收糾紛中糾紛解決程序存在的疏漏之處進行論述。

二、達成補償協議的糾紛解決程序存在的問題及完善

《條例》第二十五條僅規定:“補償協議訂立后，一方當事人不履行補償協議約定的義務的，另一方當事人可以依法提起訴訟?！雹賲⒁姟秶型恋厣戏课菡魇张c補償條例》第二十五條第二款。但對于此時簽訂的補償協議的性質以及提起訴訟的性質并未明確，尚存爭議。

(一)《條例》中補償協議的性質未明確

1．《條例》中補償協議的簽訂主體

《條例》較過去的《拆遷管理條例》，最明顯的改變就是將訂立補償協議(《拆遷管理條例》中稱為拆遷補償安置協議)的雙方由拆遷人與被拆遷人規定為房屋征收部門與被征收人。

這一變化帶來的不僅僅是稱謂上的不同，更重要的是訂立補償協議的雙方發生了質的變化。

(1)《拆遷管理條例》中訂立拆遷補償安置協議的拆遷人與被拆遷人是平等的民事合同雙方，房屋拆遷管理部門對雙方行為進行監督管理。依據《拆遷管理條例》之規定，訂立拆遷補償安置協議的雙方為拆遷人與被拆遷人。②參見《城市房屋拆遷管理條例》第十三條。其中，“拆遷人，是指取得房屋拆遷許可證的單位;被拆遷人，是指被拆遷房屋的所有人”。③參見《城市房屋拆遷管理條例》第四條。對拆遷人的范圍，該條例亦明確:“房屋拆遷管理部門不得作為拆遷人，不得接受拆遷委托?！雹軈⒁姟冻鞘蟹课莶疬w管理條例》第十條?？傊?，國務院建設行政主管部門及人民政府負責管理房屋拆遷工作的部門不參與訂立拆遷補償協議，而是監督管理城市房屋拆遷工作的實施。⑤參見《城市房屋拆遷管理條例》第五條?？梢?，《拆遷管理條例》中，拆遷補償安置協議是由拆遷人與被拆遷人作為平等的雙方簽訂的民事合同，房屋拆遷管理部門扮演著獨立于拆遷人與被拆遷人、對拆遷工作實施監督管理的角色，不能成為拆遷人。

(2)《條例》中訂立補償協議的雙方是房屋征收部門與被征收人。《條例》第四條規定:“市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋征收與補償工作。市、縣級人民政府確定的房屋征收部門組織實施本行政區域的房屋征收與補償工作?！雹迏⒁姟秶型恋厣戏课菡魇张c補償條例》第四條。補償協議的訂立雙方也變為房屋征收部門與被征收人。⑦參見《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十五條。

2.2.1 心理支持:膀胱癌患者病情長、惡性程度高、膀胱電切患者易復發、化療時間長、膀胱全切患者有腹壁膀胱造瘺口患者護理不好易發生并發癥,患者易產生無望、緊張的心理,另外,少數患者對疾病不重視依賴性差,化療不堅持,護士應了解患者的心理狀態,調動家庭支持,穩定患者的情緒,給于正確的指導。

綜上，補償協議的簽訂主體已由原來平等的拆遷人與被拆遷人轉變為房屋征收部門和被征收人。

2．由房屋征收部門和被征收人簽訂的補償協議的性質為行政合同

張樹義教授在其所著的《行政法學》中將行政合同定義為“行政機關為實現行政管理目標、行使行政職權，與相對人經協商一致而達成的協議，也稱行政契約”［1］。其特征主要有:“1．行政合同的當事人必有一方是行政機關。2．行政合同的目的是實施行政管理。3．行政合同是一種雙方行為，以行政機關和相對人的意思表示一致為前提。4．行政機關對于行政合同的履行享有行政優益權?！保?］在行政合同的分類中也明確將“公用征收合同”列為其中一項［3］。

具體到《條例》中補償協議的性質:第一，從當事人方面來說，其簽訂協議雙方為不平等的房屋征收部門與被征收人，其中一方為行政機關。第二，從協議的目的方面來說，《條例》在第二條及第八條中明確:只有在為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益需要的六種確需征收房屋的情形下，方可由市、縣級人民政府做出房屋征收決定，同時對被征收人給予公平補償。⑧參見《國有土地上房屋征收與補償條例》第二條、第八條。因此，政府征收房屋簽訂的補償協議并不同于民事平等主體之間為各自自身利益而簽訂的合同，其實質是為了公共利益需要而實施的行政管理。第三，《條例》第二十五條明確該協議應當是雙方合意達成，合同是雙方意思表示的共同結果，具備行政合同合意的條件。第四，房屋征收部門對合同的履行擁有監督權，享有民事主體所不享有的行政優益權。

綜上，由房屋征收部門和被征收人簽訂的補償協議的性質為行政合同。

(二)達成補償協議時提起訴訟的性質未明確

由上可知，《條例》中補償協議的性質已經轉變為行政合同，因而對其進行訴訟的性質也應轉變為行政訴訟，而不再適用房屋拆遷安置補償合同糾紛的案由。

綜上，筆者認為，應當在《條例》第二十五條中明確:訂立補償協議后，對補償協議的履行提起的訴訟為行政訴訟。

三、未達成補償協議的糾紛解決程序存在的問題及完善

《條例》將《拆遷管理條例》中未達成補償協議申請裁決的程序改變為達不成補償協議的，需要做出補償決定的程序。被征收人對補償決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟。①參見《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十六條。這一規定相較之前達不成協議的裁決程序，可謂是一個重大改變，然而，這一重大改變僅在此一條中做出規定尚顯單薄。

(一)相關規定不全面，缺乏對被征收人合法權益的全面保障

《條例》第二十六條僅規定了被征收人對補償決定不服的情況，卻未對房屋征收部門不做出決定(特別是未做出決定而被征收人又自愿配合先行進行了搬遷)的情況下，當事人獲得救濟的程序做出規定，使得被征收人此時權利的保護處于真空狀態。

1．《拆遷管理條例》施行期間，被拆遷人未簽訂補償協議與申請裁決而先行搬遷產生的問題

由于《條例》施行時間不久，司法實踐較少，筆者僅就《拆遷管理條例》施行期間所遇案例試舉一例:一公司在拆遷中未與拆遷人達成拆遷補償協議，但為配合城市建設工期，就在未達成協議、也未申請裁決的情況下進行了搬遷，但搬遷后，拆遷人便不再積極進行拆遷補償事宜的協商，公司無法獲得補償，遂想通過訴諸法律解決。

但《拆遷管理條例》規定:“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協議的，經當事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決?！雹趨⒁姟冻鞘蟹课莶疬w管理條例》第十六條。同時《最高人民法院關于當事人達不成拆遷補償安置協議就補償安置爭議提起民事訴訟人民法院應否受理問題的批復》中明確:“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協議，就補償安置爭議向人民法院提起民事訴訟的，人民法院不予受理，并告知當事人可以按照《拆遷管理條例》第十六條的規定向有關部門申請裁決。”③參 見《最高人民法院關于當事人達不成拆遷補償安置協議就補償安置爭議提起民事訴訟人民法院應否受理問題的批復》。因此，其案件法院不予受理，需要先向房屋拆遷管理部門申請裁決。

但裁決時，裁決部門依據建設部《拆遷行政裁決工作規程》之規定，“有下列情形之一的，房屋拆遷管理部門不予受理行政裁決申請:……(四)房屋已經滅失的”，④參見《城市房屋拆遷行政裁決工作規程》第八條。以公司已先行配合搬遷，房屋已經滅失為由而對裁決申請不予受理。最終，該公司投訴無門，只好對行政管理局做出的《不予受理決定書》提起行政訴訟，經歷兩審方才得到行政管理局做出的不予受理決定適用法律不當，應予撤銷的判決。然而這一結果只是被拆遷人求得拆遷補償的第一步，與其最終目的還相距甚遠。

盡管建設部《關于加強城市房屋拆遷管理工作的通知》明確規定:“要認真執行國務院頒布《條例》第十二條的規定，在房屋拆遷前，拆遷人與被拆遷人一定要先簽協議后拆遷，不能先拆后簽或者不簽就拆?！雹輩⒁姟冻鞘蟹课莶疬w行政裁決工作規程》第三條。然而，拆遷人公然違反規定的做法仍然要讓被拆遷人付出如此訴累，無疑使得當事人維權困難重重。

2．《條例》實施后，被征收人在未達成補償協議亦未做出補償決定先行搬遷的情況下存在的問題

在《條例》實施后，裁決程序雖不復存在，但《條例》仍然規定房屋征收部門需要做出征收決定，被征收人對補償決定不服的，方可依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟。⑥參見《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十六條。在此規定下，《拆遷管理條例》中存在的如上情形其實并未得到解決:在未達成補償協議、也未做出補償決定的情況下，當事人自愿搬遷后，房屋征收部門已經獲得了需要征收的土地，自然不會積極促進補償問題的解決，此時當事人想要獲得自己的補償利益便不能直接提起訴訟，而是需要對房屋征收部門不做出補償決定的行為先行進行一場行政訴訟，只有待行政部門做出決定后，被征收人對補償決定不服的，才可以進行行政復議或提起行政訴訟?？梢姡鲜霭讣械脑V累在《條例》實施后仍然存在。這一問題從影響上來考慮也是極不恰當的:當事人為政府工期考慮，卻無謂地增加了自身維權的困難。

筆者認為，立法應當對此種情形予以考慮。被征收人申請行政復議或提起行政訴訟，不應加入被征收人對補償決定不服的限定條件，而應選擇更能保護當事人利益、方便當事人維權的救濟程序。

(二)規定的糾紛解決程序缺乏實務及制度上的保障

首先，在實務上，筆者曾就達不成補償協議而向法院提起訴訟的相關問題咨詢過立案庭法官，法官并沒有提到如上規定的程序，而是告知筆者對此類有關拆遷的糾紛需要到相關機構先進行調解，即使到法院去立案，法院也很難給立。可見，實踐中，對于政府征用土地等涉及面廣的拆遷問題，法院在制度上對其應予受理，實際中卻多是通過其他糾紛解決途徑進行解決。其次，在制度上，《條例》中對于征收決定等規定一筆帶過，難以作為在實踐中能夠得到統一貫徹執行的依據。因此，《條例》作為一個施行不久的新法，其中涉及重要利益的條款仍然需要出臺與之相配套的、具有可操作性的相關規定，以此對其加以完善。

綜上，筆者認為，《條例》中對城市征收糾紛中的糾紛解決程序的規定尚存疏漏?！稐l例》的實施與完善并不是一朝一夕的事，制度和觀念上的改變需要實務上的貫徹和更多配套制度的保證。

結語

房屋征收糾紛關系到公民賴以生存的物質基礎，在我國法律制度建設中的重要性是不言而喻的?！稐l例》盡管相較原有的《城市房屋拆遷管理條例》已更加完善，但仍然存在不完善之處，尤其在征收糾紛的糾紛解決程序中仍然存在疏漏之處:在達成補償協議的情況下，《條例》并未對補償協議的性質加以明確，進而使得對此補償協議提起的訴訟性質也無法確定;在未達成補償協議的情況下，《條例》的規定并不全面，缺乏對被征收人合法權益的全面保障，同時也缺乏實務以及相關制度上的保障。

筆者認為，仍然需要進一步從制度上完善征收糾紛的糾紛解決程序，出臺更具操作性的具體配套細則，以促進現有規定的實施以及司法實踐上的貫徹。

［1］張樹義．行政法學［M］．北京:北京大學出版社，2005:275．

［2］張樹義．行政法學［M］．北京:北京大學出版社，2005:275～276．

［3］張樹義．行政法學［M］．北京:北京大學出版社，2005:278～279．

［4］奚曉明．最高人民法院民事案件案由規定理解與適用［M］．北京:人民法院出版社，2011:150．