人民政協(xié)實踐協(xié)商民主的路徑分析

殷嘯虎

（上海社會科學(xué)院，上海200020）

黨的十八大報告指出：要健全社會主義協(xié)商民主制度，完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。這是首次在黨的全國代表大會報告中對協(xié)商民主進(jìn)行明確闡述，對于推進(jìn)社會主義協(xié)商民主的發(fā)展、充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主的主渠道作用，具有十分重要的指導(dǎo)意義。政治協(xié)商是人民政協(xié)的首要職能，協(xié)商民主作為我國人民民主的重要形式，通過對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協(xié)商，有利于健全中國特色社會主義民主制度，豐富民主的形式，擴(kuò)大民主的內(nèi)涵，發(fā)展社會主義政治文明，為實現(xiàn)最廣泛的人民民主確立正確方向。人民政協(xié)作為社會主義協(xié)商民主的重要載體，如何根據(jù)黨的十八大要求，依托政協(xié)平臺完善社會主義協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，不僅是社會主義協(xié)商民主建設(shè)的要求，也是人民政協(xié)自身建設(shè)的基本要求。

一、政治協(xié)商制度體現(xiàn)了協(xié)商民主的基本要求

協(xié)商民主作為一種強(qiáng)調(diào)通過協(xié)商討論參與決策的民主自治思想，最基本的內(nèi)涵就是具有多元文化特征的公民通過自由、平等、公開地運(yùn)用理性，參與公共決策和政治生活，使各種觀點不受限制地交流，通過辯論尋找理性能信服于人的方法，潛在地促進(jìn)偏好變化，在某種程度上達(dá)成一致或共識，以保持合作［1］。根據(jù)協(xié)商民主的觀點，民主不僅是一種政治形式，它更是通過提供有利于參與、交往和表達(dá)的條件而促進(jìn)平等公民自由討論的一種社會和制度條件框架，以及通過建立確保政治權(quán)力以定期的競爭性選舉、公開性和司法監(jiān)督等形式而對此形成的回應(yīng)性和責(zé)任性框架，將行使公共權(quán)力的授權(quán)與這種討論聯(lián)系起來［2］。從協(xié)商民主的基本要求來看：參與協(xié)商的主體是社會各階層及相關(guān)的利益群體；協(xié)商的內(nèi)容或?qū)ο笫蔷哂泄餐绊懥Φ墓舱呋蚶嫦嚓P(guān)的問題；協(xié)商的方式是通過特定的制度化的平臺，進(jìn)行深入的討論、溝通、協(xié)調(diào)、整合，了解彼此的立場、觀點和利益訴求；協(xié)商的目的是在追求共同利益最大化的前提下，為實現(xiàn)共同的目標(biāo)，達(dá)成共識，形成各方均可接受的方案，作出決策，以實現(xiàn)整體利益和多方共贏的局面。

在當(dāng)代中國，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，從而導(dǎo)致了社會利益的分化，傳統(tǒng)的凝聚社會共識的方式和手段也發(fā)生變化，過去的那種作為穩(wěn)定社會基礎(chǔ)的社會共識的影響力也正在逐漸降低甚至失去作用，需要一種新的民主形式，通過各個不同的社會階層有序的政治參與和利益表達(dá)，進(jìn)行利益整合，形成新的社會共識。協(xié)商民主這種獨(dú)特的民主形式正是體現(xiàn)和順應(yīng)了這種要求。協(xié)商民主對于健全民主制度、豐富民主形式，拓寬公民有序政治參與的渠道和途徑，推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化，完善決策、信息和智力支持系統(tǒng)，都具有十分重要的意義。政治協(xié)商制度作為協(xié)商民主的重要制度載體，通過人民政協(xié)這一制度平臺和組織平臺，在中國特色社會主義政治語境中，充分體現(xiàn)和有效實踐協(xié)商民主。之所以如此，是由政治協(xié)商制度與協(xié)商民主之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)所決定的，政治協(xié)商的制度設(shè)計，體現(xiàn)了協(xié)商民主的要求。

（一）目標(biāo)的同一性

協(xié)商民主的目標(biāo)是通過平等對話共同協(xié)商的方式，協(xié)調(diào)、整合不同的利益關(guān)系，最大限度地尋求共識，尤其是政府在進(jìn)行決策之前，通過協(xié)商廣泛聽取各方面的意見，并且在決策過程中審慎考慮各方面的愿望和要求，通過協(xié)商體現(xiàn)民主、反映民意、集中民智，增進(jìn)共識。就這一點而言，它與政治協(xié)商制度設(shè)計的目標(biāo)是一致的。我國的政治協(xié)商制度是以界別為基礎(chǔ)，依托人民政協(xié)這一制度和組織平臺，使各社會階層和不同利益群體通過平等協(xié)商和有序參與，充分表達(dá)意見，尋求共識，實現(xiàn)決策的科學(xué)化、民主化，實現(xiàn)社會的和諧穩(wěn)定。

（二）價值取向的同一性

協(xié)商民主的基本價值取向在于四個方面：即平等、參與、包容、共識。首先，參與協(xié)商的各方面主體地位平等，并且是在平等的基礎(chǔ)之上進(jìn)行的協(xié)商，通過平等的協(xié)商達(dá)成共識；其次，協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)通過廣泛參與和利益表達(dá)，實現(xiàn)公民與政府之間的對話、討論、協(xié)商，促進(jìn)了政府決策的民主；再次，協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)求同存異，包容差異性，協(xié)商的過程本質(zhì)上是一個求同存異的過程，協(xié)商主體間有一個互相體諒、互相包容的問題。差異是客觀存在的，承認(rèn)差異，尊重差異，在大的問題上求得共識，這就需要體諒包容。體諒包容是民主協(xié)商的一個基本要求，也是求得和諧的重要前提。第四，協(xié)商民主的價值訴求在于化解分歧、消除誤會、尋求共識。這四個方面的基本價值取向，同樣也是政治協(xié)商制度的基本價值目標(biāo)與追求。平等協(xié)商體現(xiàn)了人民政協(xié)民主協(xié)商的基本精神，廣泛參與體現(xiàn)了人民政協(xié)民主協(xié)商的本質(zhì)特征，體諒包容體現(xiàn)了人民政協(xié)民主協(xié)商的基本要求，尋求共識體現(xiàn)了人民政協(xié)民主協(xié)商的根本目標(biāo)。政治協(xié)商制度依托人民政協(xié)這一制度和組織載體，通過各界別所聯(lián)系的群眾的廣泛參與，在政協(xié)內(nèi)部平等協(xié)商，各抒己見，堅持求同存異的原則，尊重各黨派、各團(tuán)體、各階層的意見，通過團(tuán)結(jié)、包容尋求共識，實現(xiàn)不同階層、不同利益群體的利益協(xié)調(diào)。這種價值取向的同一性，也正是人民政協(xié)作為協(xié)商民主基本制度載體的重要原因。

（三）特征的同一性

協(xié)商民主具有協(xié)商對象的廣泛性、協(xié)商方式的多樣性、協(xié)商內(nèi)容的特定性等方面的特征，這與政治協(xié)商制度的特征是基本相同的。政治協(xié)商制度依托人民政協(xié)中的各界別，廣泛聯(lián)系各方面的群眾，通過專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商等方式，就經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的重大問題和涉及人民群眾切身利益的實際問題廣泛進(jìn)行協(xié)商，使協(xié)商更具有針對性，促進(jìn)黨和政府的科學(xué)決策，使社會各方面增進(jìn)共識，促進(jìn)社會的和諧與穩(wěn)定。

因此，政治協(xié)商制度與協(xié)商民主具有相同的特質(zhì)與價值追求，體現(xiàn)了協(xié)商民主的基本要求，在當(dāng)今中國的政治語境中，無疑是實現(xiàn)協(xié)商民主的重要途徑和方式。

二、人民政協(xié)履行職能的本質(zhì)形態(tài)是民主協(xié)商

人民政協(xié)作為政治協(xié)商制度的制度載體和組織平臺，其基本職能是政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政，在功能構(gòu)造等方面反映和吸納社會各界的利益訴求，而人民政協(xié)履行這三大職能的基本方式就是民主協(xié)商。也就是說，民主協(xié)商是人民政協(xié)履行職能的本質(zhì)形態(tài)。

（一）人民政協(xié)通過民主協(xié)商實現(xiàn)政治協(xié)商

人民政協(xié)的首要職能是政治協(xié)商。人民政協(xié)的政治協(xié)商是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作的重要體現(xiàn)，是黨和國家實行科學(xué)民主決策的重要環(huán)節(jié)，是黨提高執(zhí)政能力的重要途徑。把政治協(xié)商納入決策程序，就國家和地方的重要問題在決策之前和決策執(zhí)行過程中進(jìn)行協(xié)商，是政治協(xié)商的重要原則；而人民政協(xié)的政治協(xié)商主要是通過民主協(xié)商來實現(xiàn)的。

首先，就政治協(xié)商的形式而言，人民政協(xié)政治協(xié)商的主要形式有政協(xié)全體會議、常務(wù)委員會會議、主席會議、常務(wù)委員專題協(xié)商會、政協(xié)黨組受黨委委托召開的座談會、秘書長會議、各專門委員會會議、根據(jù)需要召開由政協(xié)各組成單位和各界代表人士參加的內(nèi)部協(xié)商會議。同時，隨著社會主義民主政治的發(fā)展，人民政協(xié)民主協(xié)商的形式也在實踐中不斷豐富和完善，十八大報告就明確提出了要深入進(jìn)行專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商等民主協(xié)商的形式。

其次，就政治協(xié)商的內(nèi)容而言，人民政協(xié)政治協(xié)商的主要內(nèi)容是國家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活中的重要問題；各黨派參加人民政協(xié)工作的共同性事務(wù)，政協(xié)內(nèi)部的重要事務(wù)以及有關(guān)愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的其他重要問題。這些問題在決策前和決策執(zhí)行過程中與各民主黨派、人民團(tuán)體和各族各界代表人士進(jìn)行協(xié)商，廣泛聽取社會各個方面的意見和建議，使作出的決策更符合最廣大人民群眾的根本利益，最大限度地滿足社會各個方面的要求，從根本上實現(xiàn)了人民政協(xié)政治協(xié)商的價值與功能。

（二）人民政協(xié)通過民主協(xié)商實行民主監(jiān)督

人民政協(xié)民主監(jiān)督本質(zhì)上是一種協(xié)商性監(jiān)督，是在堅持四項基本原則的基礎(chǔ)上通過提出意見、批評、建議的方式進(jìn)行的政治監(jiān)督。

首先，這種監(jiān)督的路徑是通過民主協(xié)商的形式實現(xiàn)的，它是參加人民政協(xié)的各黨派團(tuán)體和各族各界人士通過政協(xié)組織對國家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作進(jìn)行的監(jiān)督，也是中國共產(chǎn)黨在政協(xié)中與各民主黨派和無黨派人士之間進(jìn)行的互相監(jiān)督，在監(jiān)督過程中體現(xiàn)民主協(xié)商，并且是通過民主協(xié)商實現(xiàn)的。

其次，這種監(jiān)督是以民主協(xié)商的形式體現(xiàn)出來的。人民政協(xié)民主監(jiān)督的主要形式有：政協(xié)全體會議、常委會議、主席會議向黨委和政府提出建議案，各專門委員會提出建議或有關(guān)報告，委員視察、委員提案、委員舉報、大會發(fā)言、反映社情民意或以其他形式提出批評和建議，參加黨委和政府有關(guān)部門組織的調(diào)查和檢查活動，政協(xié)委員應(yīng)邀擔(dān)任司法機(jī)關(guān)和政府部門特約監(jiān)督人員等，在形式上與民主協(xié)商是一致的，是協(xié)商中有監(jiān)督，監(jiān)督中寓協(xié)商。

再次，這種監(jiān)督的效果是以民主協(xié)商來實現(xiàn)的。人們通常將人民政協(xié)的民主監(jiān)督稱之為 “柔性監(jiān)督”，在很大程度上是因為這種監(jiān)督是以民主協(xié)商、提出批評建議的方式進(jìn)行的，正如江澤民在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立五十周年大會上的講話中指出的那樣，人民政協(xié) “實行以協(xié)商討論和批評建議為主要形式的民主監(jiān)督，具有自己獨(dú)特的優(yōu)勢和作用”［3］。與黨內(nèi)監(jiān)督、法律監(jiān)督、行政監(jiān)督的 “剛”性監(jiān)督相比，政協(xié)的民主監(jiān)督更能體現(xiàn)我國協(xié)商民主的特點，更能發(fā)揮中國特色社會主義協(xié)商民主的巨大優(yōu)勢。

（三）人民政協(xié)通過民主協(xié)商實踐參政議政

參政議政是對政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活中的重要問題以及人民群眾普遍關(guān)心的問題，開展調(diào)查研究，反映社情民意，進(jìn)行協(xié)商討論，通過調(diào)研報告、提案、建議案或其他形式，向黨和國家機(jī)關(guān)提出意見和建議。人民政協(xié)的參政議政是人民政協(xié)履行職能的重要形式，也是黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)經(jīng)常聽取參加人民政協(xié)的各民主黨派、人民團(tuán)體和各族各界人士的意見和建議，切實做好工作的有效方式。參政議政在實質(zhì)上就是民主協(xié)商，或者說是人民政協(xié)民主協(xié)商的具體表現(xiàn)形式，參政議政有利于更好地民主協(xié)商。人民政協(xié)通過參政議政這一民主協(xié)商中最經(jīng)常、最普遍、最廣泛運(yùn)用的途徑，有利于廣大人民群眾充分表達(dá)意見，也有利于黨和政府的決策充分反映和表達(dá)民意，使決策更加民主和科學(xué)。

民主協(xié)商是人民政協(xié)履行職能的本質(zhì)形態(tài)和基本要求，人民政協(xié)作為社會主義協(xié)商民主的基本載體和制度平臺，就是在履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政職能過程中，體現(xiàn)了協(xié)商民主的特點，反映了協(xié)商民主的要求，實踐了協(xié)商民主的精神。正如有論者所指出的那樣：人民政協(xié)的三大職能是人民政協(xié)協(xié)商民主的實現(xiàn)途徑，人民政協(xié)履行三大職能、開展工作的過程，也就是人民政協(xié)協(xié)商民主實現(xiàn)的過程［4］。

三、人民政協(xié)實踐協(xié)商民主的制度模式

近年來，在人民政協(xié)工作實踐中豐富協(xié)商民主的形式、完善協(xié)商民主的內(nèi)容、健全協(xié)商民主的制度建設(shè)、拓展協(xié)商民主的廣度和深度、增強(qiáng)協(xié)商民主的實效等方面，從理論和實踐層面進(jìn)行了積極有效的探索，積累了有益的經(jīng)驗。但時代的發(fā)展，對協(xié)商民主提出了更高的要求。社會轉(zhuǎn)型期民主政治建設(shè)的目標(biāo)之一，是最大限度地尋求社會共識，增強(qiáng)社會合力。根據(jù)這一時代的要求，結(jié)合人民政協(xié)工作的實際，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從制度層面推進(jìn)三種不同類型的協(xié)商，完善人民政協(xié)實踐協(xié)商民主的制度模式。

（一）決策性協(xié)商

人民政協(xié)的政治協(xié)商首先是一種決策性協(xié)商，根據(jù) 《政協(xié)章程》第2條規(guī)定，政治協(xié)商是指對國家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活中的重要問題在決策之前進(jìn)行協(xié)商和就決策執(zhí)行過程中的重要問題進(jìn)行協(xié)商。賈慶林曾指出：“人民政協(xié)是我國政治體制的重要組成部分，是黨和政府科學(xué)民主決策的重要環(huán)節(jié)。”［5］這種協(xié)商是圍繞著黨和各級政府的有關(guān)決策進(jìn)行的，目的是為了充分保證決策的科學(xué)性、可行性，最大限度地減少決策的失誤，而人民政協(xié)的協(xié)商功能和特點，為決策性協(xié)商提供了有效的支持。

首先，人民政協(xié)參與協(xié)商的主體的廣泛性體現(xiàn)了決策的民主性。人民政協(xié)是我國政治架構(gòu)中惟一一個以界別為單位組成的政治組織。人民政協(xié)作為協(xié)商機(jī)構(gòu)，匯集了各民主黨派、各團(tuán)體、各民族、社會各界以及海內(nèi)外各個方面的代表人物和優(yōu)秀人才，同時還適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和階層結(jié)構(gòu)變化，不斷吸納新的社會群體的代表。不同界別分組參加會議、組織討論、開展活動，以界別的名義提出意見和建議，廣泛、深入地參加國家政治生活，充分反映社會各界的政治愿望和利益訴求。依托政協(xié)平臺，就黨和政府的重要決策以及廣大人民群眾所關(guān)心的問題在決策前和決策過程中進(jìn)行充分協(xié)商，充分體現(xiàn)了決策的民主性，奠定了民主決策的基礎(chǔ)。

其次，人民政協(xié)所代表的群體的多元性保障了決策的民主性。政協(xié)委員作為政協(xié)履行職能的主體，是各個界別的代表，是本界別參與民主政治的代言人。每位政協(xié)委員的背后，都有一個龐大的、具備一定影響力和貢獻(xiàn)的社會群體。政協(xié)委員的界別代表身份，是人民政協(xié)具有廣泛代表性和巨大包容性的關(guān)鍵所在。人民政協(xié)所代表的群體的多元性，使得黨和政府在決策過程中，能夠拓展協(xié)商的廣度和深度，充分利用各種政治資源，調(diào)動方方面面的積極性，保障決策的民主性。

再次，人民政協(xié)組織的特點保證了決策的科學(xué)性。黨和政府的決策需要社會各界、各方面的有序參與，以保證決策的科學(xué)性，而人民政協(xié)是由不同界別所組成，這一組織特點對于通過民主協(xié)商進(jìn)行有序參與、促進(jìn)決策的科學(xué)性方面提供了重要保證。實踐證明，政協(xié)界別是保障、擴(kuò)大社會各界有序政治參與的重要民主渠道，是黨和政府密切聯(lián)系群眾的重要渠道，也是決策機(jī)關(guān)廣集民智的重要咨詢渠道，有效地促進(jìn)黨和政府決策的科學(xué)化、民主化。人民政協(xié)組織的這一構(gòu)成特點，使不同利益群體都擁有了通過政協(xié)參與政治的機(jī)會，并且為他們的政治參與提供了一個有序的制度平臺，從而能夠有效地避免各種非制度化參與所引起的社會動蕩，保證了社會主義民主政治建設(shè)的有效進(jìn)行。

（二）咨詢性協(xié)商

人民政協(xié)是黨和政府密切聯(lián)系群眾的重要渠道，也是決策機(jī)關(guān)廣集民智的重要咨詢渠道。黨和政府在決策過程中，需要各方面的智力支持，了解各方面的信息，而人民政協(xié)在黨和政府決策過程中，通過提供必要的智力和信息等方面的支持，保證決策的民主和科學(xué)。因此，人民政協(xié)的咨詢性協(xié)商功能，既是決策性協(xié)商的重要方面，更是人民政協(xié)民主協(xié)商的一項獨(dú)特的功能。這是因為：

首先，政協(xié)囊括了各方面的社會精英，匯聚了各方面人才，是智囊團(tuán)、專家?guī)欤瑩碛斜姸嗑邆湎嚓P(guān)專業(yè)領(lǐng)域知識、熟悉政策制定過程的專家，他們可以依托扎實的專業(yè)領(lǐng)域的知識和對問題的深刻認(rèn)識，利用專業(yè)優(yōu)勢和職業(yè)特點，從不同視角發(fā)現(xiàn)問題、分析問題，提出解決問題的思路和對策，對黨和政府的決策以及具體工作提供有益的咨詢和參考，有效地促進(jìn)黨和政府決策的科學(xué)化、民主化。

其次，人民政協(xié)地位的超脫性，能夠有效保證在咨詢性協(xié)商的過程中，客觀地提出意見和建議。這種超脫性一是指超脫于黨派之爭：政協(xié)的民主黨派和無黨派組織與中共的關(guān)系是參政黨與執(zhí)政黨的關(guān)系，而不是在野黨與執(zhí)政黨的關(guān)系。因此，它不需要像西方的在野黨那樣，為了執(zhí)政而向民眾許諾種種無法兌現(xiàn)的承諾，更不用為了討好民眾而放棄有利國計民生的長遠(yuǎn)之策。他們可以超脫于權(quán)力之爭，對長遠(yuǎn)性、戰(zhàn)略性問題進(jìn)行冷靜地思考，而不是為了取悅民眾眼前利益放棄對真理的堅持。二是指超脫于官位之慮：各級政協(xié)委員多來自民主黨派和無黨派人士，是科技、文教、衛(wèi)生、體育、經(jīng)濟(jì)、工商等行業(yè)的精英。這種非官非民的身份使他們在進(jìn)行協(xié)商時，少了幾分官場計算，多了幾分率直與真誠。研究問題、發(fā)表意見時，用不著為職務(wù)上的升遷而有所顧慮。這種超脫性又使得政協(xié)具有更廣泛的代表性和包容性，便于聯(lián)系社會各方、各界，了解不同利益群體的要求和意見，保證咨詢性協(xié)商過程的客觀與全面，凸顯決策的民主與科學(xué)。

（三）溝通性協(xié)商

黨和政府決策的過程，就是協(xié)調(diào)、平衡、整合不同利益關(guān)系的過程，而這種對不同利益關(guān)系的協(xié)調(diào)、平衡與整合，首先需要進(jìn)行溝通和協(xié)商，使各種不同利益訴求能夠充分表達(dá)。但這種表達(dá)應(yīng)當(dāng)是有序的、合理的。人民政協(xié)的制度設(shè)計，為不同利益群體進(jìn)行利益表達(dá)提供了重要的制度平臺和場所，是不同利益群體進(jìn)行政治活動、提出政治經(jīng)濟(jì)主張的政治機(jī)構(gòu)。因此，依托人民政協(xié)進(jìn)行通過溝通性協(xié)商，是決策性協(xié)商的重要基礎(chǔ)。通過平等對話方式進(jìn)行的溝通性協(xié)商，將社會群體多樣化的訴求整合容納在體制內(nèi)進(jìn)行，為不同利益群體提供參與決策、影響決策、監(jiān)督?jīng)Q策的機(jī)會，既維護(hù)多數(shù)群眾的根本利益，又照顧少數(shù)群體的合理訴求。同時，人民政協(xié)可以依托自身的地位優(yōu)勢、角色優(yōu)勢、專業(yè)優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，充分反映社會各界的政治愿望和利益訴求，有效協(xié)調(diào)不同利益關(guān)系，通過溝通性協(xié)商，增進(jìn)共識，化解矛盾，有效地避免各種非制度化參與所引起的社會動蕩，實現(xiàn)社會利益的和諧。

四、完善人民政協(xié)協(xié)商民主需要認(rèn)真關(guān)注的幾個問題

黨的十八大對健全社會主義協(xié)商民主制度提出了具體的要求，人民政協(xié)作為協(xié)商民主的重要制度載體和制度平臺，如何發(fā)揮社會主義協(xié)商民主的主渠道作用，不僅是一個理論問題，更是一個實踐問題。從上海市政協(xié)工作的實際出發(fā)，我們認(rèn)為，推進(jìn)人民政協(xié)的協(xié)商民主，應(yīng)當(dāng)著重關(guān)注以下幾方面的問題。

（一）規(guī)范協(xié)商民主的程序

協(xié)商民主首先是程序民主，而民主本身就是一種程序，沒有程序就沒有民主。因此，協(xié)商民主的程序是否規(guī)范，直接影響到協(xié)商的效果。人民政協(xié)實踐協(xié)商民主，首先應(yīng)當(dāng)從規(guī)范協(xié)商民主的程序入手。只有嚴(yán)格規(guī)范協(xié)商民主的程序，才能使協(xié)商制度化、公開化、具體化、程序化，使協(xié)商過程可規(guī)范、可操作、可監(jiān)督，避免使協(xié)商流于形式。中共中央 《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》 （2005年2月18日）明確指出：要進(jìn)一步完善協(xié)商的程序。近年來，廣州、浙江、廣東、江西、北京等地相繼制定了 “政治協(xié)商規(guī)程”及相關(guān)規(guī)定，對規(guī)范協(xié)商民主程序問題在實踐中進(jìn)行了積極的探索。但如何根據(jù)協(xié)商民主的要求，明確規(guī)范協(xié)商的程序，則是我們在政協(xié)工作的實踐中所必須認(rèn)真予以解決的問題。規(guī)范人民政協(xié)協(xié)商民主程序的基本內(nèi)涵，首先應(yīng)當(dāng)是通過明確相關(guān)的程序性規(guī)則，保證各黨派、各界別在政協(xié)這個平臺上公平、公開、公正地進(jìn)行協(xié)商。而目前在這方面的關(guān)鍵問題是沒有明確、具體的操作程序來保證和規(guī)范協(xié)商，比如對重大方針政策的協(xié)商，都是只有比較抽象的要求，沒有具體的程序，包括協(xié)商的內(nèi)容、對象、結(jié)果等。這種協(xié)商實際上只能是形式上的協(xié)商，而非實質(zhì)上的協(xié)商。程序的不完善同樣也直接影響協(xié)商的效果，使協(xié)商僅僅成為 “聽取意見”。正如不少論者所指出的那樣，想到了協(xié)商，想不到不協(xié)商；高興了就協(xié)商，不高興了就不協(xié)商；領(lǐng)導(dǎo)人有空就來協(xié)商，領(lǐng)導(dǎo)人忙了就不來協(xié)商。因此，關(guān)鍵問題還是應(yīng)當(dāng)有一個明確、具體、可操作的、共同遵守的程序性規(guī)定，對協(xié)商的時間、內(nèi)容，協(xié)商成果的處理機(jī)制等有明確和具體的規(guī)定：一是協(xié)商計劃或協(xié)商議題的確定應(yīng)當(dāng)有明確的程序性的規(guī)定；二是對協(xié)商結(jié)果的實施和監(jiān)督，包括落實情況的通報、反饋等要有明確具體的規(guī)定，從制度上保證和規(guī)范人民政協(xié)協(xié)商民主的程序。

其次，在實踐中不斷探討、完善協(xié)商的方式和程序。目前協(xié)商的主要方式是以情況通報居多，這對于政協(xié)委員知情明政是非常需要的，但知情明政的主要目的在于民主監(jiān)督和參政議政，作為政治協(xié)商而言，情況通報只能是一種形式性的協(xié)商而非實質(zhì)性的協(xié)商。真正進(jìn)行實質(zhì)性的協(xié)商，就應(yīng)當(dāng)規(guī)范協(xié)商的程序，完善協(xié)商的方式。有學(xué)者建議，在協(xié)商前，應(yīng)提前若干天通知參加協(xié)商者，并提供相關(guān)的資料，讓他們有充足的時間調(diào)查研究和討論，從而提高政治協(xié)商的質(zhì)量；在協(xié)商時，發(fā)表政見的具體程序也應(yīng)有細(xì)致的規(guī)定［6］。筆者認(rèn)為，在協(xié)商過程中，以下幾個過程是應(yīng)當(dāng)具備的：一是協(xié)商的準(zhǔn)備程序，包括協(xié)商的時間、內(nèi)容以及相關(guān)材料的送達(dá)程序等，應(yīng)當(dāng)有明確的規(guī)定和要求。二是協(xié)商過程中的意見表達(dá)程序。協(xié)商應(yīng)當(dāng)是名正言順，而不能僅僅只是通報情況，應(yīng)當(dāng)讓參加協(xié)商的委員充分發(fā)表意見和看法，包括接受委員的詢問甚至質(zhì)詢。當(dāng)然，委員在協(xié)商過程中的發(fā)言也應(yīng)當(dāng)有明確的規(guī)則，尤其是時間上有明確的限制，這可以參照相關(guān)的議事規(guī)則，以保證所有參加協(xié)商的委員都有平等的表達(dá)意見的機(jī)會。三是協(xié)商結(jié)果的公開程序。協(xié)商不是為了追求形式，而是為了達(dá)到協(xié)商的目的，因此就應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的時間內(nèi)，向參加協(xié)商的委員告知協(xié)商的結(jié)果。同時，建立和完善協(xié)商成果的采納和反饋機(jī)制。委員對結(jié)果有疑問或者不滿意的，也可以通過既定的程序提出意見和看法，對這些意見和看法同樣應(yīng)當(dāng)有明確的反饋機(jī)制，從制度上、程序上保證政治協(xié)商是 “說了不白說”。

（二）健全人民政協(xié)的界別協(xié)商

政協(xié)是由不同界別所組成的，界別是人民政協(xié)協(xié)商民主的基本載體。不同界別分組參加會議、組織討論、開展活動，以界別的名義提出意見和建議，廣泛、深入地參加國家政治生活，充分反映社會各界的政治愿望和利益訴求。因此，人民政協(xié)的協(xié)商民主，主要是通過界別來實現(xiàn)的；健全人民政協(xié)的協(xié)商民主，首先就是要健全人民政協(xié)的界別協(xié)商。而要健全界別協(xié)商，又必須著重解決以下幾方面的問題：一是要健全界別設(shè)置，使政協(xié)界別能夠順應(yīng)時代發(fā)展要求，充分體現(xiàn)其應(yīng)有的包容性，增強(qiáng)界別的代表性，依托界別開展協(xié)商，提升協(xié)商的實效性。二是規(guī)范界別活動，在政協(xié)的會議、提案、調(diào)研以及反映社情民意等活動中，突出界別的聲音，強(qiáng)化界別活動，構(gòu)建政協(xié)委員與界別群眾的聯(lián)系平臺，建立委員定期與界別群眾聯(lián)系制度，拓展聯(lián)系界別群眾的領(lǐng)域。三是健全界別組織機(jī)制，拓展界別活動方式，加強(qiáng)界別工作的規(guī)范化，并借助網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，經(jīng)常性地開展界別委員與各界群眾的互動交流，及時反映各界群眾的利益訴求。

（三）推進(jìn)人民政協(xié)的立法協(xié)商

立法協(xié)商是人民政協(xié)履行政治協(xié)商、參政議政職能的重要方面，也是人民政協(xié)協(xié)商民主的重要內(nèi)容。政治協(xié)商的內(nèi)容首先是國家和地方的一些重大問題，包括重大決策等，而地方立法屬于地方重大決策的基本范疇。將決策納入?yún)f(xié)商過程，應(yīng)當(dāng)包括立法行為。 《政協(xié)章程》第2條規(guī)定：“政治協(xié)商是對國家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活中的重要問題在決策之前進(jìn)行協(xié)商和就決策執(zhí)行過程中的重要問題進(jìn)行協(xié)商。”從我國政治經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的實際情況來看，有關(guān)國家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活中的重要問題，主要是以立法的形式進(jìn)行規(guī)范的。建立立法協(xié)商機(jī)制，對于促進(jìn)政協(xié)更好地履行政治協(xié)商職能，提高立法的民主化、科學(xué)化水平具有十分重要的意義。因此，人民政協(xié)參與立法協(xié)商，既是協(xié)商民主的基本要求，也是推進(jìn)地方立法科學(xué)化、民主化的基本要求。

立法過程本身就是各種利益關(guān)系博弈協(xié)調(diào)的過程。在實踐中，有些地方性法規(guī)草案是由政府有關(guān)部門先行調(diào)研后提出的，有時關(guān)注的是部門的權(quán)力和利益能否在法規(guī)中實現(xiàn)，多少帶有一己之見。政協(xié)由界別組成，政協(xié)委員是社會各界的代表，是各個領(lǐng)域的專家和精英，他們參與立法，能夠反映廣大群眾的意愿，能夠在對法規(guī)草案的論證中積極維護(hù)人民群眾的利益，對于法規(guī)的部門化起到糾正作用。因此，政協(xié)參與立法協(xié)商，借助政協(xié)的平臺進(jìn)行利益關(guān)系的博弈、協(xié)調(diào)與整合，可以保證立法的合理性與可操作性，防止立法決策失誤。

因此，人民政協(xié)參與立法協(xié)商，是人民政協(xié)的基本職能，也是人民政協(xié)實踐協(xié)商民主的重要方面，體現(xiàn)了社會主義民主政治發(fā)展的要求。當(dāng)然，要健全和完善人民政協(xié)參與地方立法協(xié)商，首先應(yīng)當(dāng)對人民政協(xié)參與地方立法協(xié)商的性質(zhì)與功能有一個正確的判斷和認(rèn)識，摒棄錯誤的理念，糾正不正確的看法，在此基礎(chǔ)上，從體制、機(jī)制乃至法制等方面進(jìn)行規(guī)范，實現(xiàn)政協(xié)參與立法協(xié)商的制度化、規(guī)范化和程序化。

首先，在觀念上，應(yīng)當(dāng)明確政協(xié)參與地方立法協(xié)商的性質(zhì)與功能。人民政協(xié)參與立法協(xié)商，是一種 “政治參與”而非 “法律參與”：一是政協(xié)立法協(xié)商具有建議性，不具有決定性；二是政協(xié)立法協(xié)商具有建設(shè)性，不具有制約性；三是政協(xié)立法協(xié)商具有參考性，不具有執(zhí)行性。政協(xié)立法協(xié)商的效力主要體現(xiàn)在政治上而不是法律上。

其次，在制度上，要在實踐中不斷健全和完善人民政協(xié)參與地方立法協(xié)商的程序設(shè)計，通過制度化的程序，規(guī)范政協(xié)參與地方立法協(xié)商的活動，提高地方立法協(xié)商參與的實效性。

其三，在操作上，要不斷健全和完善政協(xié)參與立法協(xié)商的運(yùn)作機(jī)制，包括建立人民政協(xié)內(nèi)部在立法協(xié)商過程中的辯論機(jī)制，建立政協(xié)與立法部門之間的立法詢問與答辯機(jī)制，加強(qiáng)地方立法過程中的“不可行性”協(xié)商等，以增強(qiáng)立法協(xié)商的科學(xué)性和實效性。

（四）實現(xiàn)人民政協(xié)的民主協(xié)商與社會協(xié)商的對接

社會協(xié)商是指黨和政府就一定范圍的重大方針政策和重要事務(wù)，在決策前和決策執(zhí)行中同人民群眾、社會組織和團(tuán)體、自治組織和個人等進(jìn)行的協(xié)商。其基本方式是：黨政機(jī)關(guān)依托人民政協(xié)以及各人民團(tuán)體和社會組織，與相關(guān)社會主體進(jìn)行協(xié)商，廣泛聽取社會主體的意見，促進(jìn)決策的民主化、科學(xué)化；通過協(xié)商，增進(jìn)理解，擴(kuò)大共識，使黨和政府的方針政策成為大多數(shù)人的自覺行動；集中群眾的智慧與經(jīng)驗，依靠群眾的力量克服困難，解決問題；協(xié)調(diào)利益關(guān)系，化解社會矛盾，維護(hù)和發(fā)展團(tuán)結(jié)穩(wěn)定的政治局面。黨的十三大報告明確提出要建立社會協(xié)商對話制度，并指出：建立社會協(xié)商對話制度的基本原則，是發(fā)揚(yáng) “從群眾中來、到群眾中去”的優(yōu)良傳統(tǒng)。十八大報告進(jìn)一步指出：“社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體等渠道，就經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協(xié)商，廣納群言、廣集民智，增進(jìn)共識、增強(qiáng)合力。”這明確了包括社會協(xié)商在內(nèi)的協(xié)商民主多元化、多渠道的路徑和方式。

人民政協(xié)的民主協(xié)商與社會協(xié)商是社會主義協(xié)商民主的兩種不同形式，兩者各有特色和側(cè)重點，但相互之間又有著密切的聯(lián)系。隨著社會主義協(xié)商民主的不斷發(fā)展，社會協(xié)商的作用日趨重要，但由于客觀條件的限制，社會協(xié)商在實踐中還存在種種的 “先天不足”，呈現(xiàn)出不均衡發(fā)展的狀態(tài)，尤其是社會協(xié)商還缺乏必要的制度和程序進(jìn)行規(guī)范，這在很大程度上又制約了社會協(xié)商的發(fā)展。相比之下，人民政協(xié)協(xié)商民主的制度化、規(guī)范化和程序化的程度較高，并且在實踐中承擔(dān)和參與了大量的社會協(xié)商的事務(wù)，長期以來許多重要的有關(guān)社會協(xié)商方面的工作也都是依托人民政協(xié)的平臺開展的，在這方面積累了豐富的經(jīng)驗。通過人民政協(xié)的民主協(xié)商與社會協(xié)商的對接，以人民政協(xié)的民主協(xié)商引領(lǐng)社會協(xié)商，推進(jìn)社會協(xié)商廣泛、多層、制度化發(fā)展，無疑是推進(jìn)社會協(xié)商的基本形式和路徑。

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