村務公開長效機制研究

張丹丹 顏懷坤

（四川農業大學政治學院，雅安 625014）

實行村務公開和民主管理，是社會主義民主政治建設的基礎性工程，是密切黨和政府同人民群眾的聯系，是實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益的必然要求。黨的十七大以來，村務公開民主管理制度體系日益完善，組織載體逐步健全，內容不斷豐富，形式更加多樣。但從全國村務公開的整體情況看，村務公開在實際運行中仍存在公開內容不全面、信息失真、形式不靈活、村干部公開動力不足等問題。要從根本上解決村務公開中存在的問題，關鍵在于建立村務公開長效機制。

一、當前村務公開中存在的問題

1.村務公開內容不全面，信息失真。部分農村地區不按《村民委員會組織法》等法律法規公開村務，對于村民關心的重要村務、財務收支、土地承包以及宅基地審批等熱點問題采取不公開、粗略公開或避重就輕的方法；部分村村務公開與實際不符，存在數據造假、巧立名目的現象。

2.村務公開流于形式。部分村有村務公開欄無公開內容或重村務公開欄建設、輕內容的完善和更新；村務公開實效性差，部分村不按規定公布村務，甚至一年公開一次村務或對重要事項實行事后公開；村務公開程序不規范，缺乏審議、反饋、監督、存檔等環節。

3.村務公開發展不平衡。村務公開的發展狀況受一個地區的經濟發展情況、政治文化水平以及民主發展程度的制約。經濟實力較強的農村，村務公開工作相對比經濟實力差的農村質量高，公開形式多樣化；城市邊緣的農村比偏遠地區的農村村務公開工作開展得好。

4.村干部公開動力不足。村干部是村務公開的主要負責人，其認識能力和貫徹執行力度對村務公開的發展有重要影響。當前，一些村干部對村務公開工作的認識不足，在思想上存在不想公開、不愿公開和不敢公開的現象；實際工作中對村務公開制度的宣傳不到位，缺乏指導，很多村的村務公開工作有應付上級之嫌。

5.村民的參與性不強。村民是村民自治的主體和村務公開的主要監督者。但目前我國農民整體素質還不是很高，集體意識、民主意識以及法律意識都不是很強，這嚴重影響了村民參與村務公開的積極性，部分村民對村務公開表現出冷漠和不信任的態度。

二、村務公開存在問題的主要原因：長效機制的缺失

村務公開制度在實際運作中出現上述問題，其根源在于村務公開長效機制的不健全或缺失，造成這種情況的主要原因是：村務公開制度供給不足，壓力型體制的影響以及監督機制的不完善。

1.村務公開制度供給不足對村務公開的影響。鄧小平曾指出：“制度問題帶有根本性、全局性、穩定性和長期性”，“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”[1]當前村務公開制度供給存在不足，一是村務公開只有原則性、指導性的法律法規，而無具體的規則和程序。例如在《關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》（中辦[2004]17號文件）中規定：“一般的村務事項至少每季度公開一次，涉及農民利益的重大問題以及群眾關心的事項要及時公開。集體財務往來較多的村，財務收支情況應每月公布一次。”[2]而對于公開事項的具體分類及公布時間則由各村或鄉鎮自己制定，這無形中增加了鄉（鎮）、村級干部的自由裁量權，在一些貧困地區和民主意識相對薄弱的農村，村干部就會選擇性地執行這一制度；二是相關的農村法律制度不健全，使村務公開的合法性大大降低。目前村民所關注的土地征用款分配使用、宅基地審批、重大建設工程項目招投標、誤工補貼、招待費等問題，許多村沒有相應的制度規范，使得村務公開在運作中缺乏公開標準和制度規范，導致村民對村務公開的信任度降低，一定程度上影響了村務公開制度的落實。三是村務公開制度缺乏有效的懲戒機制，使村干部公開村務的動力不足。任何一項理想、完整的制度都應該包括規范性制度安排和懲戒性制度安排兩個部分，是行為模式和制裁手段的統一。[3]盡管17號文件規定對不合格的村干部可給予相應的黨紀處分或予以罷免，但鑒于農民參與政治活動的分散性和直接民主成本的高昂化，罷免雖最具權威卻不易實施。可除此之外的懲戒權幾乎全掌握在村黨組織手里，村干部既當運動員又當裁判員，而村民代表或監督小組卻僅有“提出批評”或“限期改正”的權力，達不到懲戒目的，使村務公開陷入監督無力的困境。[4]

2.壓力型體制對村務公開的影響。壓力型政治體制是指在農村的權力體系中有兩種相對獨立的權力：一種是自上而下的鄉鎮政府的行政管理權，另一種是自下而上的村民委員會自治權，由于傳統的金字塔式權力運行習慣，村民委員會并未充分發揮其村民自治組織的作用，更多的是行使村級準行政組織的職能，在農村治理中，更多受鄉鎮的領導和控制。這種壓力型的政治體制很容易導致鄉（鎮）村一把手書記“集權式”控制、鄉（鎮）村相互爭權奪利或鄉（鎮）村形成利益格局的出現，[5]從而造成目前農村基層民主的非均衡發展，使得村民自治難以有效推進，村務公開制度難以貫徹落實。

3.村務監督機制不完善對村務公開的影響。對村務公開進行監督是確保村務公開真實、有效的必要環節，而當前村務公開中存在村務公開監督小組和民主理財小組職能不清、監督意識不強、村務監督委員制度不成熟、村兩委矛盾突出等問題，大大削弱了村級內部監督力量；同時上級監督不到位，使村務公開在執行中缺乏具體的指導和經常性的監督。

三、構建村務公開長效機制的路徑選擇

村務公開長效機制的構建應從現有的制度、體制、機制等方面進行完善和創新。

1.建立健全村務公開制度。健全的制度是村務公開長效機制建立的前提，因此要完善現有的村務公開法律法規，加大制度建設力度。研究制定《村務公開程序》行業標準，進一步規范村務公開內容，明確村務公開程序，促進村務公開和民主管理工作的規范化、程序化和制度化；制定農村審計文書示范文本，起草《關于進一步加強農村審計工作意見》，規范審計的程序和內容，建立農村審計違紀問題移交制度和責任追究制度，確保審計監督職能有效發揮；[6]要加強制度創新，在村務公開制度中引入懲戒性制度安排。如浙江省杭州市江干區的村（社）股份制財務會計集中辦公制度、山東濰坊市寒亭區的村務公開民主管理的網絡化管理方式、廣東省佛山市的社會中介組織參與村級財務管理制度、廣東省云浮市的陽光村務工程和陜西省眉縣的“政務、村務公開”四級聯動制度等。[7]另一方面，要加強對村干部的懲戒力度。目前從廣大農村的實際看，有些地區將村務公開成效與村干部績效考核、民主評議、農村的黨風廉政建設以及創先爭優活動有機結合起來。如在村務公開制度中凸出考核和責任追究制度，對工作突出的村干部給予獎勵，對弄虛作假、變形執行政策的干部進行處罰，只有將他們的經濟利益同政策績效聯系在一起，才能杜絕工作中的形式主義。[8]

2.積極推進農村基層政治體制改革。要加快轉變縣鄉（鎮）政府職能，強化民主意識，加強對村務公開的領導和監督。各級黨委、政府要將村務公開民主管理工作列入重要議事日程，納入當地經濟社會發展規劃，加強組織協調和督促指導。各級村務公開領導機構成員單位要各司其職、各負其責，相互支持、相互配合，逐步形成黨委統一領導、黨政齊抓共管、村務公開領導機構組織協調、有關部門各負其責的領導體制和工作機制；要加大村民自治的力度，深化村級民主選舉制度，加強村級民主管理、民主決策和民主監督制度建設。例如，浙江省近年來在加強村民自治制度建設上積極探索創新：2005年3月杭州市余行區唐家埭村在全國首創“自薦海選”的無候選人直接選舉方式；在2008年換屆選舉中，金華市在全市4000多個村莊普遍實行村干部創業承諾機制。又如，紹興新昌縣開展的制定“村務公約”活動，臺州溫嶺市的“民主懇談法”，衢州市衢江區實行的“五步工作法”，金華武義縣通過建立“村務監督委員會”。[8]這些做法不僅推動了村民自治的進程，而且為村務公開民主管理提供了良好的民主環境。

3.不斷完善村級民主監督機制。一要強化村級內部監督，提高監督能力。明確村務公開監督小組和民主理財小組的監督職能，提高其成員的法律意識和監督能力；完善村務監督委員制度、村民會議（或村民代表大會）制度，突出村民代表大會和村民會議及村務監督委員會在村務公開中的監督作用；加強基層黨風廉政建設，以農村廉政建設推進村務公開民主管理工作。要激發村民參與村務管理的主動性，逐漸提高群眾的監督能力。二要加強村級以上（縣、鄉）監督指導部門對村務公開工作的監督，建立監督檢查、考核驗收制度，由縣、鄉兩級紀檢、監察、民政、農經、財政等有關部門組成督查驗收小組，定期或不定期地對各行政村村務公開工作的情況，尤其是財務收支情況進行監督檢查、審核驗收，發現問題及時予以糾正，保證村務公開工作真正落到實處。[9]引入第三方的監督進入村級權力構架系統。從村民自治的角度看，村民會議（或村民代表會議）是村級最高權力機構和決策機構，但從當前我國大部分農村的權力運行來看，村民委員會的權力凌駕于村民會議（村民代表大會的權力）之上，加之村級內部監督薄弱，上級監督又不到位，使得很多村的村民自治演變為村民委員會自治，而村民委員會又是村務公開的執行主體，在村民委員會權力不受監督或監督不力的情況下，村務公開制度很容易受村干部個人行為和素質的影響，在現實中出現不公開或公開流于形式的問題。因此，引入第三方的監督，加強村級監督的權威性成為深化村務公開工作的一個重要方向。從當前各地的實踐創新來看，從村級權力內部成立一個獨立的監督組織——村務監督委員會（如浙江武義縣“后陳經驗”），或將紀檢委監督納入村級民主監督機制（如湖北省通山縣試行將村莊民主治理納入紀委專室監察和山西省陽光農廉網的建立與推廣）是近年來村級民主監督制度創新的有效形式。

本文為“211”雙支計劃階段性成果。

[1] 鄧小平文選（第2卷）.北京：人民出版社，1994.333.

[2] 中共中央辦公廳，國務院辦公廳.關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見[N].光明日報，2006-06-22.

[3] 賀雪峰.論理想村級組織的制度基礎 [J].政治學研究，1998，（3）.

[4][8] 楊翠平，徐增陽.從公共政策視角看村務公開與民主管理過程中的問題及對策選擇[J].調研世界，2006，（9）.

[5] 楊嶸均.鄉（鎮）村關系視閾中“村務公開”的困境及其破解路徑[J].中國行政管理，2007，（5）.

[6] 全國村務公開協調小組2012年工作要點［EB/OL］.百度文庫，2012-02-21.

[7] 李默海.村民自治的現實路徑［EB/OL］，2008-12-08.

[9] 黃夢其.村務公開：讓村務真正得以公開[J].領導科學，2003，（15）.