網格化社會管理與中國古代基層自治

文｜本刊記者 耿春雷

社區網格化管理是我國提出社會管理創新以來，在全國許多社區正在實踐的一種創新型管理模式。這種模式主要依托統一的城市管理以及數字化的平臺，將城市管理轄區按照一定的標準劃分成為單元網格。通過加強對單元網格的巡查，建立一種監督和處置互相分離的形式。

對于政府來說社區網格化管理最大的優勢在于，政府能夠快速發現問題，加強了政府對城市的管理能力和處理問題的速度。現代化科學封閉的管理系統，不僅具有一整套規范統一的管理標準和流程，而且發現、立案、派遣、結案四個步驟形成一個閉環，可以將過去傳統、被動、定性和分散的管理，轉變為今天現代、主動、定量和系統的管理。這種模式雖然在一定程度上促進了社會管理的進步，但仍然有所不足。

網格劃分如何才能兼顧

我們知道街道辦事處是我國的基層行政單位，下轄若干社區居民委員會，或有極少數的行政村，這是基層群眾性自治組織。街道辦事處是市轄區人民政府或功能區管委會（例:經濟技術開發區管委會）的派出機關，受市轄區人民政府或功能區管委會領導，行使區人民政府或功能區管委會賦予的職權。

因此對城市社區進行網格化劃分時，如果過大則與街道辦事處重合，創新意義無法凸顯。如果過小，則突破了過去行政區劃，把基層群眾自治的社區居委會變成了行政單位。況且中國的城鎮化建設目前仍然不夠成熟，許多大城市如上海北京等還存在城中村、老舊化小區、CBD商圈等問題。網格劃分時，這些地區顯然無法與居民社區進行同等劃分。

大量雇用網格員增加了行政成本

既然把城市劃分為數量一定的網格，那么這些網格就必須有人來管理。用誰來管理，怎么管理是網格化社區管理的重點內容。

以創新社會管理經典案例“一格四員”模式為例，此種模式在網格化里面配置四員:網格管理員（社區居委管理人員）、網格協管員（機關包片干部）、網格警務員（片警）、網格監督員（老黨員、4050人員、人大代表等）。部分地區還在此基礎上進行改進，增加了由社區工作者、低保戶、熱心公益事業的人員等組成的“六員”。

這種做法簡單來說就是，在原來街道辦事處的基礎上行政區劃進一步細化。這就意味著國家要出更多的錢，雇傭更多的人員進行更小范圍內的行政管理，增加了行政成本。且不論這種做法的效果如何，只按照如此發展不僅與“高效率、低成本”的世界潮流相悖，也與中央一直裁減政府機構、縮減行政成本相對。

北京師范大學某專家認為，在政府管理上最怕的就是責任不明，協調不順。一個政策一個專門機構，一個事件又是一個專門機構，而機構之間又不協調成為一體是不利于行政管理的。同樣人民大學的專家提倡，社區需要更多的自治，基層政府組織需要提供的是監督和裁決，事事都管往往出現事事都不管的情況出現。

網格化管理有可能加大基層人員的工作壓力

過去街道辦事處雖然在名義上是基層的協調和領導機構，但實際上卻無法真正主導條線部門的行政行為。任何一個區級部門，都可以隨時向街道綜合治理辦公室安排工作任務。由于街道負擔過重，資源匱乏，自然將相當多的行政工作往下轉移到居委會的身上。居民區層次承擔過多的行政負擔，從反恐到計劃生育，從統戰到公共安全，一切事務進社區。

網格化社區管理除了快速反應問題以外，另一個特點就是城市管理監督中心和城市管理指揮中心兩軸分立。互相制約，互相促進。這樣的制度，本來是為了應對工作中，街道所能夠掌握的治理資源遠遠不足的問題，但實際上只解決區級部門盲目安排任務的問題，并未解決負擔過重的問題。

這是因為如果網格化劃分完畢，那么相應的應該取消基層的居委會和街道辦事處。不然基層人員既要管理好網格里的事，還要處理街道的事情，雙重身份任務更多。部分地區采用網格里只有一個網格員，運用先進的電子設備進行監督，這樣規避上述問題但又增加了網格員如何與街道、居委會進行協調工作的問題。

另一個方面，基層管理人員的構成多是年齡偏大的中老年。撇開其自身能力問題不談，讓他們發揮余熱固然可以，但他們更應該做的是安享晚年。網格化最需要的其實是具有專業技能的專業人才。然而我國的社區工作者和志愿者團隊建設，剛剛經歷了從無到有的階段，大量使用他們管理公共事務，仍力有所不逮。所以基礎人員的工作壓力仍需要進一步減弱。

社會管理創新可參考古代中國基層自治

在記者看來網格化社區管理，與國民黨統治時期曾經使用過的“保甲”制度非常相像。普通群眾可能以為“保甲”制度是反動的代名詞，這是因為這個制度身上有兩條非常不合時宜的規定:限制人口流動和連坐。剔除這兩條，我們便能發現此種方法仍有值得思考之處。

公共管理，說到底就是公共利益的調和。古代中國雖然經歷了千年的君主世襲制度，但在基層一直不缺乏自治精神，甚至可以說基層自治一直是中國人民的傳統。古人常說“皇權不下鄉”，對于基層群眾而言，鄉里的族長和家法族規，比政府派來的一茬又一茬的縣官顯然更具有影響力。而這基層自治的基礎就是公共利益的調和。他們共同面臨著治安、鄰里糾紛、糧食生產等公共問題。

現代化經濟發展的今天，宗法制在農村雖然還有所存留，在城市卻早已解體。生產大隊退出歷史舞臺后，農村的社會管理呈現出一種無序狀態。雖然參考西方，努力去發展個人，但缺乏一個有力核心，也不符合傳統中國人的習慣方式，古今無法有效銜接。因而農村社會管理，最重要的是建立一個集體利益公共體，集體共同信奉的價值觀。

在城市中，由于血緣紐帶逐步瓦解，社區生活成為居民的基本方式。可以對照漢代的五家為“伍”，唐的四家為“鄰”，北宋十戶為一保，在社區里將具有共同利益的人家結成一體。如擁有共同樓道電梯的，共同擁有小區內街道、花圃及公共設施的結成自治小組，再由這些小組組成整個小區的自治大組。而小區與小區之間，由街道編織組成街道辦事處。

中國是一個熟人社會，看重鄰里關系和家庭，西方則更注重個人的發展成長。盲目照搬西方社會管理模式，不僅會對中國人信仰產生沖擊，甚至會消滅中國之所以為中國而存在的基礎。古代中國有許多優秀的自治實踐，作為沿承先賢的后人，我們需要進行更多的借鑒，從而形成具有中國特色的社會管理創新。