做好地方環境立法工作應注意的幾個問題

高德耀

（太原理工大學，山西 太原 030024）

地方環境立法是國家環境立法體系的重要組成部分。地方環境立法是指有立法權的地方人大及其常委會或地方人民政府（含有地方立法權的城市），在其法定職權范圍內，依照法定程序制訂、認可、修改、補充和廢止有關保護自然資源、遏制生態破壞、防治環境污染和其它環境公害的規范性文件。地方環境法規規章是地方環境立法的產物，也是地方環境監督管理和行政執法的法規依據。我國地域遼闊，各地方環境現實狀況差異很大，經濟發展水平很不平衡。國家環境立法只能從一些原則性、根本性、普遍性和全國性的問題加以規范，不可能也沒有必要針對地域性環境特點和地方性環境污染而面面俱到。這就要求開展地方環境立法工作，建立地方性環境法規規章。

一、地方環境立法的特征

地方環境立法除了環境立法的一般屬性外，還具有以下三個特征：

（一）制定法規的依法性

地方環境法規規章不能同憲法和國家環境法律、環境行政法規相抵觸。這就要求地方人大或人民政府在環境立法時必需同國家環境法律法規的原則精神保持高度一致。必需依據《憲法》、《立法法》和《地方組織法》的相關規定制定地方性環境法規規章。此外，還要注意地方環境法規規章與國家環境法律法規的統一和協調，把國家環境立法的原則性同地方環境立法的地方性有機結合起來，制定和做好地方環境立法工作。

（二）適用范圍的有限性

地方性環境法規規章的立法機構是有立法權的地方人大及其常委會或地方人民政府。立法機關的地方性決定著環境法規規章的地方適用性。因此，地方環境立法具有一定的適用范圍，即只適用于特定的區域和范圍。這個特定的區域和范圍就是其管理的行政區劃。在行政管轄權范圍內適用有效。

（三）立法形式的雙層次性

地方環境立法的雙層次性是指地方環境立法既可以制定地方性環境法規，又可以制定地方性環境規章。也即省級和經國務院批準的較大市的權力機關可以制定地方性環境法規；省級和經國務院批準較大市的人民政府可以制定地方性環境規章。地方性環境法規和地方性環境規章既有相同之處又有一些區別：相同之處在于兩者都具有規范性和強制性，都具有法律效力；不同之處在于兩者的制定機關不同，法律效力也不同。地方性環境規章的效力低于地方性環境法規且內容規定不得與當地權力機關制定的地方性環境法規相抵觸。

二、地方環境立法的重點

地方環境立法要做的工作繁雜而龐大，就其重點而言，歸納起來有以下幾個方面：

（一）細化國家環境法律法規。根據本地方的環境狀況和客觀現實需要，將國家環境法律法規具體化和地方化，對國家環境法律法規作適當的細化、延伸和完善，使其更具有針對性和可操作性。

（二）適時填補國家環境立法的空白。一般來講，國家環境法律法規出臺須要有一定的周期且覆蓋面和調整范圍相對有限。地方立法機關對本轄區迫切需要而國家目前又暫無相應立法的法律法規事項，可先行一步，通過地方環境立法加以規定。對于國家環境立法的盲點和空白點，通過地方環境立法加以調整和規范是很有必要的，也是可行的。

（三）做好特殊環境要素或狀況的地方環境立法工作。對于個別地方獨有的而又不可能通過國家環境法律法規加以調整和規范的環境要素或狀況，就需要也只能通過地方環境法規規章加以調整和規范。

三、制定地方環境立法應注意的幾個問題

1.做好環境立法規劃

地方環境立法應當在立法預測的基礎上制定立法規劃。弄清楚本地區存在哪些環境問題，需要制定哪些法規。從現實和可能條件出發，分情輕重緩急，系統規劃和通盤考慮。使制定出來的環境法規規章符合本地區環境管理的具體情況，力求科學、實用。地方環境立法要保持與國家環境立法規劃的溝通和聯系。地方性環境立法涉及面廣、綜合性強。因此在制定地方性環境法規規章時要密切聯系有關事務部門，深入調查研究，廣泛征求意見，反復商討論證，吸收各方面的專家學者、專業技術人員共同參與地方環境立法工作。

2.嚴格按照規范化要求制定好地方環境法規工作

從法律的技術層面上講，制定地方環境法規要求結構形式恰當、法條內容準確、文字簡明嚴謹，杜絕語言的岐義現象。不可模梭兩可、含糊不清，更不能前后矛盾。力求避免宣傳性、口號式的語言。地方性環境法規是規范性的文件，因此，文件的規范性要求是必不可少的。

3.法規規范要與經濟社會的發展相協調一致

法規規章的規定和要求要與現行體制或做法相一致；法規條文的具體表述要與經濟社會發展的新情況、新任務和新要求相匹配，避免法規條文與現實情況相脫節、不協調；對相同事項的法規條文做出新的規定（包括修改）后，其它法規的相關規定應當及時做出相應的修改或廢止；對于前法的部分規定已被后法所取代的情況，后法應做出相應的銜接規定，避免執行中可能引起理解上的歧義和前后法條文的沖突和矛盾。

4.法規規章要易于操作

有些地方的環境法規規章的規定過于原則，不夠具體，執行起來難以操作。一部好的法規不僅要看它制定了沒有，制定了什么，還要看它是否能夠具體操作，是否能夠實現其立法意圖。環境司法實踐中已有條件、能夠細化的條文要盡可能細化，增強可操作性且易于操作。

5.違反法規規章要負相應的法律責任

法規規章在作出禁止性、限制性規定的同時，須規定相應的法律責任，違法后要有懲罰措施，違法者要付出相應的代價。如果只有告誡，沒有懲罰；只是定性違法，沒有強制措施，這樣的法規是不完善的。

6.及時做好地方環境法規規章的修訂工作

地方環境法規規章頒布實施后，在某一時期某一階段是合理的、適用的，但隨著時間的推移，有些條款已不能滿足現實發展的客觀要求，這就要求我們適應新時期環境保護發展的需要，及時做好地方環境法規規章的修改和修訂工作。立法實踐表明，對那些帶有原則性、方向性但還處于試行階段的措施和做法，可先制定相應的政策加以引導，運行一段時間后，經過修改和完善，待條件成熟時再制定成法規規章；對那些在實踐中已經證實合理可行又成熟有效且能夠得到普遍推廣的政策、制度、措施和做法，應通過立法程序加以規范化和法律化。立法時應注意法的穩定性與適時立、改、廢相協調的問題。一方面要保持法的穩定性和連續性，不能輕易改變；另一方面要適時進行修改、完善和廢止。同時還要防止由于立法不慎而在短時間內反復修改變動而引起大的波動和振蕩，以及一時需要即匆忙立法的做法。把穩定性和變動性適時結合起來。

地方環境立法應以提高立法質量為目標；以加大對違法行為處罰力度為突破口；以增強立法可操作性為關鍵；以規范政府環境責任為保障。國家和地方應高度重視地方環境法制建設，加大投入。制定和落實好地方環境法規規章，為地方經濟社會可持續發展和百姓適宜、良好的生存環境保駕護航。

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