社會管理創新法治化研究

秦穎慧 秦 瀟

（淮安市行政學院，江蘇 淮安 223001）

十八大報告提出要“更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，維護國家法制統一、尊嚴、權威，保證人民依法享有廣泛權利和自由”。把依法治國方略落實到社會管理創新中，用法律手段解決社會矛盾，依法保護群眾利益，推進社會管理法治化，維護社會和諧穩定，是法治建設的一項重要任務。

一、社會管理創新的基本內涵與相關理論

社會管理是政府職能的重要組成部分，是國家為消除或減少社會問題的發生，通過制定一系列社會政策和法律規范，處理社會事務，解決社會問題的活動。社會管理創新是指在現有社會管理條件下，運用現有的資源和經驗，依據政治、經濟和社會的發展態勢，尤其是依據社會自身運行規律乃至社會管理的相關理念和規范，研究并運用新的社會管理理念、知識、技術、方法和機制等，對傳統管理模式及相應的管理方式和方法進行改造、改進、改革，建構新的社會管理機制和制度，以實現社會管理創新目標的活動。社會管理創新的目的在于使社會能夠形成更為良好的秩序，產生更為理想的政治、經濟和社會效益。社會管理創新，是為適應新的社會發展形勢對現有社會管理模式進行改進和突破，以破解制約社會發展進步、影響社會和諧穩定的突出問題。[1]

當前，我國處于發展機遇期和社會矛盾凸顯期，一些涉富、涉腐、涉警事件極易形成輿論熱點，有些甚至引發大規模的群體性突發事件。據相關資料統計，從1993年到2006年，群體性事件從8709起到了9萬起，2007年、2008年、2009年都超過了9萬起。[2]特別是當前各種利益群體通過多種方式表達利益訴求，新興傳媒的關注往往起到了推波助瀾的作用，從而使事件處置變得更加復雜。2004年，中共十六屆四中全會提出要“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新”。十八大以及兩會政府工作報告中，再次提出要把依法治國方略落實到社會管理創新中，在社會轉型期矛盾多發的背景下，推進社會管理創新法治化，維護社會和諧穩定的任務十分緊迫。

二、社會管理創新與法治建設關系

政府是社會管理創新的主體，社會管理是政府職能的重要組成部分，政府在社會管理創新的過程中，只有堅持法治原則，做到依法行政，不超越法律所確定的管理權限，才能有效規范社會行為、解決社會問題、維護社會公正；才能促進社會有序發展，更好地維護廣大人民群眾的切身利益。社會管理要達到其維護社會穩定的目標，就必須在創新的同時堅持法治原則，在法律框架內進行創新，使不同的社會主體享有其應有的權利，履行應盡的義務，使社會整體結構處于穩定、有序的狀態。社會管理創新一旦脫離了法治的軌道，即使短期內可能有助于社會的穩定，但是從長遠來看，不能保證社會利益的合理配置，就會使社會處于不確定的風險之中。

1.社會管理創新須賦予法治內涵

我國正處于發展機遇期和矛盾凸顯期，除了因歷史原因長期積累起來的遺留問題外，一些新的社會問題和不確定因素不斷產生和出現，加大了社會管理的難度，影響社會穩定，制約經濟發展。社會管理創新面臨著如何進一步加強和完善維護群眾權益機制、加強對流動人口和特殊人群管理和服務、加強信息網絡管理、建立健全基層社會管理和服務體系、建立健全公共安全防范體系等問題。要有效、有序地解決這些問題，就要在創新社會管理中，推進法治進程，用法治價值理念主導社會發展，用法律思維、法治方式創新社會管理，解決社會矛盾，賦予社會管理創新法治內涵，將法治作為治國方略全面落實到社會管理創新中。

2.深化法治建設可以提升社會管理創新科學化水平

要實現社會管理創新科學化必須把社會管理創新納入法治化軌道。第一，社會管理創新需要法治思想來引領。法治思想向人們提供目標模式、理想狀態、價值追求和行動指南，引導社會向理性化、有序化方向發展。建設社會主義法治國家，加強和創新社會管理，必須牢牢樹立依法管理的理念，加強社會主義法治理念教育，不斷提高全體公民的法治意識，努力把崇尚法治變成一種思維習慣、生活方式和行為模式，引導各類社會主體依法理性表達訴求，強化對執法機關執法行為的約束和監督，推動社會管理朝著正確方向創新發展。第二，社會管理創新需要法治體系作基礎。社會管理的主要任務是協調社會關系、規范社會行為、化解社會矛盾、保持社會穩定等，要實現這些目標，就需要進一步健全社會主義法治體系，以形成科學立法、嚴格執法、公正司法和全民守法的社會風尚。糾正有法不依、執法不嚴、違法不究等現象，著力解決影響社會穩定的源頭性問題，不斷提高依法執政能力和水平，為加強和創新社會管理奠定堅實的基礎。第三，社會管理創新需要法治建設作保證。社會管理創新是一項系統工程，需運用法律、行政、經濟、道德、輿論等綜合手段。法律是體現民眾意志并由國家強制力保證實施的規范，是調節社會關系和排解糾紛的重要手段。法治是根本，是治國理政之方略。因此，要充分發揮法律在社會管理創新中的作用，依法保障群眾利益、化解社會矛盾、打擊違法犯罪活動、維護社會秩序，不斷提升社會管理創新法治化水平。

三、實現社會管理創新法治化的障礙

社會管理涉及的領域較多，對有關法律法規的需求量大。我國關于社會管理方面的法律制度不健全，有些領域處于法律空白狀態，這些都成為影響社會管理創新法治化進程的障礙。

1.法制觀念有待增強

在社會管理中，增強法制觀念非常重要。首先，增強法制觀念能夠減少管理部門對社會活動的盲目干預。政府行為缺乏制衡和約束，是政府過于干預社會活動的重要根源。反之，法治制約下的政府要干預社會活動，就必須以拿出明確的法律規定，以證明其行政行為的合法性。政府只有依法行政，才能在社會管理中發揮正確作用，給社會主體自由發展的空間，讓社會主體充分發揮自己的聰明才智。第二，增強法制觀念有益于規范社會主體行為。社會主體只有樹立法制觀念，在社會活動中，自覺遵守法律，用法律來規范自己的行為，才能從社會活動中受益。第三，增強法制觀念可促進社會環境和諧穩定。由于法律具有較高的穩定性，行政主體以及普通民眾都能根據法律規定預測評估自己行為結果，更能夠預見違法行為的風險性，從而自覺規范其行為，使社會環境進入良性循環狀態，形成和諧穩定的社會氛圍。

2.法律制度亟待完善

隨著改革開放進程的加快，我國市場經濟體制逐步完善。社會結構的變化導致人員流動性增強，個人與社會組織的依存關系逐漸減弱，出現社會管理與經濟發展不協調，社會管理法律規范跟不上社會發展的現象。有的法律規范缺乏邏輯性、統一性，部門法之間銜接不好、協調性差，甚至相互矛盾。法律制度是社會管理創新的必要保證，要創新社會管理，必須完善法律制度。

3.政府的社會管理職能滯后

改革開放以來，我國堅持以經濟建設為中心，生產力水平有了極大提高，但是還存在諸多社會問題，特別是社會管理還存在不少薄弱環節，政府的社會管理職能還不能完全適應社會主義市場經濟發展和社會全面進步的要求。在良好的法治環境中推行社會管理，讓所有的人受益于“公平正義”，這是社會管理創新所追求的目標。要建立井然有序的社會管理模式，必須完善社會管理法律規范，以法律構建社會管理的基本框架。同時，要確立公平正義的基本理念。

四、實現社會管理創新法治化的實施路徑

社會管理創新的重點是按照“有效政府、有序社會”的原則，以構建制度化、法治化的社會利益均衡機制為目的，著力擴大公民有序的政治參與，培育和發展公民社會，推動政府與社會之間的良性互動。

1.法治政府的權力應受到限制、約束

法治政府是有限有為、廉潔透明、誠信負責、高效便民的政府。政府要在法治的框架內發揮社會建設和社會管理的作用，就要按照法治政府的要求開展各項工作；要還權于民，遵循經濟規律，在涉及環保、土地征收、房屋拆遷等方面要依法實行市場化運作，防止以公共利益的名義與民爭利，避免社會矛盾的發生；要讓權于社會，尊重公共自治，探索完善公共服務社會化制度，將具有公益職能的事業單位從政府部門剝離出來，專門成立公共服務社會機構，代替行使公益職能；通過購買服務等方式，鼓勵多元主體提供公共服務，政府職能部門從對所屬事業單位的具體管理轉變為定規劃、定政策、定標準和監督檢查。

2.提高社會管理人員的法律素質

社會管理是在法治條件下的社會管理，社會管理創新也是在法治條件下的創新，與法治密不可分。法治是一種人的活動，這就要求社會管理人員應具有較高的法律素質。法律素質主要由法律知識、法律意識和適用法律的能力等構成。社會管理人員需要不斷地學習法律知識，培養自己的法律意識，提高自己適用法律的能力，以適應社會管理創新的需要。隨著社會和法治的發展、社會管理創新的推進，社會管理人員的法律素質也需要與時俱進，不斷提高。

3.建立健全公民政治參與制度

在充分保證憲法和法律賦予公民的政治權利和自由的前提下，對公民政治參與的內容、方式、途徑作出明確的規定，使其可以按一定的程序實際操作，并用法律的形式固定下來，做到有法可依，使公民政治參與經常化、制度化、規范化。為此，應健全立法與重大行政決策公眾參與機制，凡是與公民利益直接或間接相關的重大行政決策，都應通過聽證等公開透明的方式，征求公民意見，使決策做到民主化、科學化、公開化。通過舉行立法聽證、法律草案全民討論等形式，讓民眾參與法律制度的立、改、廢。應保證公民向立法機關、行政機關提出建議和意見的渠道暢通，由以隨機抽取的方式選取公民，為政府活動進行定期與不定期測評；健全和完善公民批評制度、建議制度、申訴制度、控告制度、檢舉制度、信訪制度、監督制度等，為公民有序參與國家政治生活提供制度保障。

4.發揮司法職能推動社會管理創新

司法是社會管理的重要組成部分，在加強和創新社會管理中具有特殊功能、擔負重要使命。[3]司法能夠通過確認、保護、監督、制約等功能，為社會管理任務的完成和有關社會管理主體依法履行職責提供公正、有效的法律保障。司法機關通過妥善處理各類行政訴訟案件，依法確認和維護合法行政行為，支持有關部門有效履行社會管理職能；對違法行政行為予以撤銷、變更等，促使行政機關加強和改進社會管理與公共服務，依法管理社會事務。司法機關通過對社會管理過程中出現的貪污賄賂、瀆職侵權等職務犯罪予以查處懲治，促進社會管理中有關機關依法行政、勤政廉政，保障國家權力在法治軌道上運行。司法活動還有利于促進相關部門和組織特別是行使社會管理職能的機構以及法律授權的社會組織依法有效地實施社會管理，減少和破除地方與部門保護主義，保障國家法律的統一正確實施。因此，在創新社會管理中，應該在堅持公正司法和遵循司法規律的基礎上發揮司法的糾紛解決功能、制裁引導功能和社會影響功能，從而讓司法在著力解決直接關系到社會管理創新的源頭性、根本性和基礎性問題上發揮作用。

鑒于當前我國社會發展面臨的諸多現實問題和嚴峻挑戰，推進社會管理創新法治化的進程無疑是一項長期而艱巨的任務，不可能一蹴而就，更需要社會各方面的共同努力。但社會管理創新的發展方向是明確的，就是把法治作為治國方略，將社會管理創新納入法治化軌道，進一步將社會管理創新法治化引向深入。

本文為2012年江蘇省社科聯立項課題“區域社會管理創新與法治江蘇建設研究”（批準號：12SYB-044）階段性研究成果。

[1] 來 君.社會管理創新法治化解析[J].攀登，2012，（1）

[2] 石 勇.會有一個“失敗社會”出現嗎?[J].南風窗，2012，（6）.

[3] 孫 謙.發揮司法在社會管理中的職能作用 [N].人民日報，2011-4-15.