財(cái)稅體制改革重頭戲是調(diào)整央地關(guān)系

文 | 周子勛

眾所周知，中國(guó)目前的財(cái)稅體系是由1994年分稅制改革及隨后稅制調(diào)整中逐步形成的。迄今為止，地方稅收體系仍未能成型。在中國(guó)現(xiàn)行的28個(gè)稅種中，劃歸地方的稅種有18個(gè)，基本都是稅源零星、征管難度高的小稅種。省以下政府組織基本沒(méi)有形成真正的分稅制，其收入劃分由省級(jí)政府根據(jù)實(shí)情自主決定，造成財(cái)權(quán)劃分極不規(guī)范，地方政府財(cái)力逐漸向省、市級(jí)財(cái)政集中，縣鄉(xiāng)財(cái)政日益困難。財(cái)權(quán)層層向上集中，上級(jí)政府的撥款又被層層截留，造成基層政府財(cái)權(quán)與事權(quán)高度不對(duì)稱。有數(shù)據(jù)顯示，地方政府用45%的預(yù)算財(cái)力承擔(dān)75%的事務(wù)，這是當(dāng)前最嚴(yán)重的問(wèn)題——財(cái)力事權(quán)不匹配。同時(shí)，地方政府收入除了預(yù)算內(nèi)收入，還包括預(yù)算外收入、制度外收入和土地出讓金收入等，不少地方政府的非稅收入超過(guò)了稅收收入。雖然中央財(cái)政每年有大量的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付給地方，但中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付效率不高，轉(zhuǎn)移過(guò)程不透明、不重視績(jī)效考核的情況較多。此外，目前內(nèi)地間接稅過(guò)多，直接的財(cái)政稅少，也是造成收入分配不平均的主因。

顯然，這個(gè)制度導(dǎo)致了很多問(wèn)題，最明顯的是地方政府為應(yīng)付財(cái)政壓力，紛紛大舉賣(mài)地、借貸，當(dāng)前土地財(cái)政、房地產(chǎn)泡沫、產(chǎn)能過(guò)剩、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等宏觀領(lǐng)域矛盾也是由此造成。網(wǎng)上曾經(jīng)流傳過(guò)一個(gè)段子，內(nèi)地某個(gè)城市的市長(zhǎng)面對(duì)媒體記者算了一筆賬，曾豪邁地表示，“給我5年，投入百億掙回千億。”地方之所以對(duì)舉債情有獨(dú)鐘，與現(xiàn)行的財(cái)稅體制有一定關(guān)系。從這個(gè)角度來(lái)看，解決地方債問(wèn)題也需要財(cái)政體制改革來(lái)配套。只有基于理性思考來(lái)主動(dòng)調(diào)整相關(guān)財(cái)稅制度，才是解決地方債務(wù)問(wèn)題之道。

某種意義上說(shuō)，作為政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革交匯點(diǎn)的財(cái)稅體制改革具有“牽一發(fā)動(dòng)全身”的效應(yīng)，是政府體制改革的重要基礎(chǔ)之一，牽涉中央地方財(cái)權(quán)、地方債務(wù)、收入分配、樓市等。通過(guò)調(diào)整央地關(guān)系，重新激發(fā)中央和地方的兩個(gè)積極性，防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在這一背景之下，十八屆三中全會(huì)提出，必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，強(qiáng)調(diào)要建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政體制，有著深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義。

事實(shí)上，早在今年7月11日，財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉在參加第五輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話時(shí)就表示，正在醞釀財(cái)政改革以支持經(jīng)濟(jì)和財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展，其中方向之一是調(diào)整中央政府和地方政府支出責(zé)任，適當(dāng)增加中央政府的支出責(zé)任，保障市場(chǎng)更加統(tǒng)一、公平和基本公共服務(wù)的全國(guó)均等化。這一信號(hào)很重要，最重要的看點(diǎn)是分稅制，分稅制以往只是中央與地方的分賬收錢(qián)，今后的改革是否會(huì)涉及到地方政府花錢(qián)的問(wèn)題，值得高度關(guān)注。如果今后針對(duì)分稅制的改革延伸到中央與地方花錢(qián)方面的調(diào)整，勢(shì)將對(duì)地方政府形成更大的約束。

在筆者看來(lái)，財(cái)稅體制改革要以優(yōu)先調(diào)整事權(quán)、帶動(dòng)財(cái)力重新配置為重點(diǎn)。某種程度上說(shuō)，當(dāng)前財(cái)稅改革的關(guān)鍵，是平衡中央與地方財(cái)政利益的問(wèn)題，這方面不做調(diào)整，財(cái)稅體制改革的其他方面也難以進(jìn)行。必須記住，財(cái)稅改革是個(gè)繁雜系統(tǒng)的改革，有近有遠(yuǎn)，有緊有松，目前，央地財(cái)稅關(guān)系的調(diào)整最為迫切。其實(shí)，事權(quán)的劃分在現(xiàn)階段實(shí)際是一個(gè)偽問(wèn)題。中央與地方在事權(quán)劃分上實(shí)際存在兩種解讀，中央有中央的事權(quán)理解，地方有地方的事權(quán)理解。如果要搞清楚這個(gè)問(wèn)題，尋求一種非壓力下的統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，并讓大家上下一心，共同遵守執(zhí)行，非十年之功不可能達(dá)成。比事權(quán)劃分更重要的問(wèn)題還在于，如何劃分市場(chǎng)和政府的邊界。這一條做到了，事權(quán)的劃分就有了基礎(chǔ)，會(huì)比較好辦。

當(dāng)然，當(dāng)前財(cái)稅改革面臨的一個(gè)重大挑戰(zhàn)是，當(dāng)土地制度改革啟動(dòng)后，依賴“土地財(cái)政”的地方政府收入必大減，當(dāng)前最迫切的是培育地方稅體系。實(shí)際上，財(cái)稅改革不僅是中央與地方“分錢(qián)”（劃分財(cái)力），還包括“分權(quán)”，即中央與地方劃清事權(quán)，明確地方政府有哪些權(quán)力，在哪些問(wèn)題上可以做主。中央目前推動(dòng)的簡(jiǎn)政放權(quán)，不只是政府向市場(chǎng)放權(quán)，還包括中央向地方放權(quán)。

更重要的一點(diǎn)是，預(yù)算改革是建立公共財(cái)政的關(guān)鍵一步，同時(shí)也是政府改革和政治體制改革的關(guān)鍵一步。這實(shí)際上是國(guó)內(nèi)利益集團(tuán)格局的重構(gòu)，將會(huì)限制甚至剝奪政府曾有的多種利益和權(quán)力。因此，如果能夠徹底將預(yù)算外收入納入預(yù)算內(nèi)管理，對(duì)地方政府無(wú)異于一場(chǎng)財(cái)政革命。

中國(guó)的改革現(xiàn)在沒(méi)有特效藥！現(xiàn)在留下的改革領(lǐng)域都是那些難啃的骨頭。改革不僅要有勇氣，而且要有智慧，要尋找、抓住“牽一發(fā)動(dòng)全身”的改革。而作為“牽一發(fā)動(dòng)全身”的改革，未來(lái)財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)是中央和地方財(cái)政收入的分配，需要對(duì)地方收入結(jié)構(gòu)和收入體制的再造，并提高預(yù)算透明度、強(qiáng)化約束性。