BOT在門頭溝區水務建設中的應用初探

張國飛 張 濤

（北京門頭溝區水務局 北京門頭溝 102300）

BOT ( Bulid, Operate, Transfer)，即“建設、經營、移交”，實質上是基礎設施投資、建設和經營的一種方式。以政府和私人機構之間達成協議為前提，由政府向私人機構頒布特許，允許其在一定時期內籌集資金，建設某一基礎設施并管理和經營該設施及其相應的產品與服務。政府對該機構提供的公共產品或服務的數量和價格可以有所限制，但保證私人資本具有獲取利潤的機會，整個過程中的風險由政府和私人機構分擔。當特許期限結束時，私人機構按約定將該設施移交給政府部門，轉由政府指定部門經營和管理。所以，BOT一詞意譯為“基礎設施特許權”更為合適，其最大的優勢就是吸引大量的外國資本和私人資本投入到公共基礎設施建設中。通過 BOT的項目運作方式，一方面可以減少政府大額融資的問題，另一方面能夠有效地引進先進技術和管理，提高經營管理效率。

BOT經歷了數百年的發展，為了適應不同的條件，衍生出許多變種，例如 BOOT（Build－Own－Operate－Transfer），BOO（Build－Own－Operate），BLT（Build－Lease－Operate）和TOT（Transfer－Operate－Transfer）等等。以上都仍然具有政府特許經營和項目融資的特征,可以統稱為類BOT。

BOT有3個基本特征：第一，包括建設、擁有、經營和移交全過程，在國際上也稱為BOOT；第二，政府特許經營。即項目公司必須經政府特別許可才擁有建設、經營資產的權利。政府與項目公司的關系由特許經營協議確定；第三，項目融資。它是一種無追索權或者只有有限追索權的融資貸款，其核心是歸還貸款的資金來自于項目本身。

1 門頭溝區水務建設投資需求現狀及規劃

2012年門頭溝區水務建設投入資金約12.87億元，其中區籌資金2.5億元，約占19.4%，其余80.6%為中央或市投資金，無其他社會資金投入。根據《門頭溝區水利工程建設大會戰實施方案》，今冬明春至2015年底計劃實施安全飲水、生態水環境、中小河道治理、流域治理、高效用水、村鎮治污、水庫除險消隱、防洪減災、水毀修復、安全保障等10大類40項工程建設，預計需要投入資金總額達 45億元之多，且區籌資金所占比例較小，其他大部分需要市投或社會融資解決。而金融危機過后，本市4年“擴內需、保增長”調控政策已接近尾聲，財政投資出現緊縮跡象，在此情況下，可研究引入 BOT融資建設模式。

2 BOT在我區水務建設中的應用可行性分析

2.1 政策層面

2004年 5月 1日建設部頒布了《市政公用事業特許經營管理辦法》，對特許經營范圍、原則、基本程序、各方職責作了原則性規定。2006年3月1日《北京市基礎設施建設特許經營條例》頒布實施，條例明確了本市城市基礎設施實施特許經營的范圍包括供水、供氣、供熱，污水和固體廢物處理、城市軌道交通和其他公共交通及市政府確定的其他城市基礎設施。條例規定城市基礎設施特許經營主要采取由特許經營者投資建設、運營、期限屆滿無償移交回政府和由政府移交特許經營者運營，期限屆滿無償移交回政府的兩種方式。條例規定了特許經營的程序、經營權的授予等事項，是實施 BOT融資的指導文件。此外，本市還出臺了《特許經營者招標投標程序性規定》，這些政策的頒布執行直接為城市用水的市場化創造了條件，為水務基礎設施建設實行BOT融資提供了政策支撐和操作準則。

北京市政府《關于加快中小河道水利工程建設 全面提高防洪能力的實施意見》提出要搭建水務融資平臺，為水利工程建設提供持續資金保障。

2.2 企業層面

2011年中央1號文件和市委9號文件提出要加快水利改革發展，我區也出臺了關于進一步加強水務改革發展的實施意見。2012年北京遭遇“7.21”特大自然災害，秋冬以來全市又掀起了水利工程建設大會戰的高潮。近兩年來，水務工作受到前所未有的關注，面臨前所未有的機遇，水務基礎設施建設受到前所有未有的重視，成為全社會關注的焦點，也成為企業的投資熱點。

近年來，門頭溝區招商引資工作繼續呈現快速增長的發展態勢。區政府先后與 80余家有實力的大企業進行了深入座談，已引進各類重大招商項目120個，協議金額突破2600億元，實現落地資金 472億元。門頭溝正以良好的投資環境、高效的服務保障吸引著越來越多的企業入區投資，這也為實施BOT融資創造了條件。

2.3 應用實例

1998年，作為一個典型的水務行業BOT方式，成都自來水公司與法國通用水務合作，建設成都市自來水公司第六水廠B廠項目，外商負責項目的融資、建設與管理，經營期 18年（含 3年建設期）。2002年6月，民營資金占85%的上海友聯聯合體一舉中標上海竹園污水處理廠，這是當時由國內民營企業操作的最大的污水處理BOT案例。福建豐泉環保集團，也于2003年10成功運行福建省第一個污水 BOT項目——泉州清蒙工業區污水處理廠。在本市，北京市第 10水廠、北苑、五里坨污水處理項目，都是采取BOT模式建設的，由政府部門與投資人直接簽定BOT協議。

目前，我國各地對水務市場化非常重視，BOT 作為一種新型的投融資模式，為我國水務投資主體多元化改革發揮了重要作用。從長遠看，中國水務投資需求依然旺盛，但是，在現階段的項目實踐中，有的項目融資出現問題，有的融資建設成功但運營虧損。一方面政府、投資方都背上了沉重的負擔；另一方面影響了水務基礎設施效益的正常發揮。因此作為 BOT項目的核心角色，政府或相關部門應認真研究應用 BOT面臨的風險及規避方式。

3 我區水務建設應用 BOT面臨的風險及規避方式

BOT在具備吸引大量國際資本和民間資本進入公用事業，彌補財政資金不足，減輕財政負擔，引進先進的管理經驗和技術水平等優點的同時，也具有前期費用高，談判周期長，對參與方風險預測和控制能力要求高等弱點。本文主要研究政府部門所面臨的風險。一是當政府對基礎設施的市場潛力和價格趨勢把握不清時，可能對投資者盲目承諾較高的投資回報率，加大消費者和政府負擔；二是如果政府規劃滯后和監管不力，容易造成投資者的不規范參與和競爭，導致城市水務供給或服務的不公平和無序問題，甚至可能使政府喪失對水務基礎設施的控制權；三是承包商延誤工期、投資超支、籌資困難、破產或不可抗力終止合同，造成水務基礎設施不能如期建成投入使用；四是少數不具備資金和技術實力的投資企業，為在建設期獲取巨額收入，不顧建設質量和建成后的運行狀況，采用不成熟的工藝和設備，把設施的運營風險全部留給項目本身，實際上也就留給了政府。

我區水務建設沒有實施 BOT模式的經驗，要想成功實施，本文認為需做好以下幾點：

首先，規避政府決策風險，必須充分做好項目準備階段的工作，要組織相關部門和專家嚴謹論證采用 BOT融資方式的可行性和可操作性。在水務行業實行BOT，前期工作做得越仔細，收集的信息越完備，合同雙方溝通得越充分，越有助于盡可能減少后期發生的一些不可預見的因素的影響。在可行性階段，政府和投資者雙方都應該選取合適的財務模型，對將要建設的項目通過運用一定的方法調節與項目有關的、各種合同契約控制之下的、可以預計的相關因素，模擬測算并反映出項目在假定情況下的財務狀況，以作為決定項目取舍的依據。BOT項目前期工作的規范性雖然加大了項目的前期費用。但可以大大降低項目的投資風險。

其次，規避投資方建設、運營風險，必須加強在水務行業實行 BOT模式的法律監督體系，實行市場準入制度。政府選擇投資商的時候要有一個慎重的態度，嚴格限制一些投機者進入水務投資市場，保證該投資市場健康有序地發展。同時還應繼續優化區域投資環境，吸引有實力的集團公司投資我區水務建設。

最后，要嚴格按照相關法律法規運作，BOT融資的運作有八個階段，即項目的確定和擬定、招標、選標、開發、建設、運營和移交。

4 建議

當前，基礎設施建設正由主要依賴政府財政撥款向多元化投資轉變，我區各部門也應高度重視BOT這一“新生事物”，建議成立由水務、發改委、財政、規劃等部門組成的 BOT建設領導小組，聘請相關技術、經濟、法律領域專家，對門頭溝新城再生水廠、門城供水廠等項目實行BOT建立風險分析模型，評估可行性，完成項目實施方案并報市發改委審查批準。

1 左進. BOT在我國水務行業中的應用及風險規避[J].城市問題，2005（2）.