試論江蘇水利規(guī)劃的“生態(tài)化”轉(zhuǎn)變

喻君杰 葉 健

（1. 江蘇省水利工程規(guī)劃辦公室 江蘇南京 210029；2.江蘇省水利廳 江蘇南京 210029）

黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)列入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局的重大任務(wù)，提出了“建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”的目標(biāo)，并將水利作為生態(tài)文明建設(shè)的重要領(lǐng)域，提出了明確要求。研究江蘇水利規(guī)劃“生態(tài)化”轉(zhuǎn)變思路，促進(jìn)水利在“美麗江蘇”建設(shè)中發(fā)揮應(yīng)有的作用，是水利規(guī)劃工作者應(yīng)該思考的重要課題。

1 問(wèn)題分析

“十五”以來(lái)，江蘇水利以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體布局要求，遵循水的自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，積極轉(zhuǎn)變治水思路，堅(jiān)持以人為本、人水和諧的治水理念，建立健全水利規(guī)劃體系，持續(xù)提高水利的防洪保安、水資源保障、水生態(tài)保護(hù)和服務(wù)民生能力，促進(jìn)和保障了江蘇小康社會(huì)的建設(shè)。特別是將水資源管理與保護(hù)作為水利發(fā)展的重點(diǎn)，初步建立了水資源與河湖管理保護(hù)制度體系和規(guī)劃體系，大力推進(jìn)太湖水環(huán)境綜合治理和節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，強(qiáng)化河湖管理、水功能區(qū)管理、地下水管理和飲用水源地保護(hù)，河湖水質(zhì)、水生態(tài)惡化趨勢(shì)得到初步遏制。一些地區(qū)實(shí)施了退田退漁還湖工程，水利生態(tài)建設(shè)取得了令人矚目的成就。但對(duì)照生態(tài)文明建設(shè)要求，江蘇水利規(guī)劃還存在不少問(wèn)題。

一是生態(tài)治理尚未成為水利發(fā)展規(guī)劃投資的主要方向，水生態(tài)建設(shè)還未成為全社會(huì)的共識(shí)。江蘇省“十一五”期間完成的水利基建投資中，水資源保護(hù)投資 62億元，包括太湖水環(huán)境綜合治理工程（投資 41億元）以及飲用水源保護(hù)、清水通道及重點(diǎn)水域清淤、水利血防、區(qū)域水環(huán)境治理等，占總投資368億元的16.8%，盡管較“十五”有大幅度的提高，總體比重仍不夠大。中央對(duì)生態(tài)環(huán)境治理的補(bǔ)助政策遠(yuǎn)低于防洪工程，與江蘇作為經(jīng)濟(jì)大省、向國(guó)家貢獻(xiàn)大省的特點(diǎn)很不相符。

二是生態(tài)治理尚未作為水利規(guī)劃的實(shí)質(zhì)性目標(biāo)和任務(wù)，水利生態(tài)建設(shè)缺乏規(guī)劃依據(jù)。除《太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案》對(duì)太湖流域生態(tài)治理工程作了安排，《南水北調(diào)東線工程規(guī)劃》安排了部分截污導(dǎo)流工程外，現(xiàn)已報(bào)批實(shí)施的《江蘇省防洪規(guī)劃》、《江蘇省水資源綜合規(guī)劃》、《江蘇省水資源保護(hù)規(guī)劃》等主要規(guī)劃中，均未對(duì)生態(tài)治理提出具體明確的工程治理和實(shí)施方案。

三是水利工程規(guī)劃尚未大范圍采用生態(tài)治理方案，水生態(tài)治理的技術(shù)方案尚不成熟。一些地區(qū)規(guī)劃水污染防治方案時(shí)，過(guò)度倚重調(diào)水引流沖污、引清釋污、建閘擋污、清污分流，對(duì)污染源治理和河湖生態(tài)修復(fù)重視不夠，治標(biāo)不治本；一些地區(qū)規(guī)劃污廢水處理廠時(shí)，工業(yè)廢水和生活污水分別治理考慮不多；一些地區(qū)規(guī)劃中小河流治理方案時(shí)，過(guò)多采用硬質(zhì)護(hù)坡護(hù)岸方案，弱化了河道生態(tài)功能。

四是一些河湖生態(tài)治理規(guī)劃中尚有侵害河湖的內(nèi)容，河湖生態(tài)保護(hù)要求落實(shí)不夠到位。一些地區(qū)湖泊退田退漁還湖治理規(guī)劃中，仍將湖泊保護(hù)范圍內(nèi)的區(qū)域作為排泥場(chǎng)，甚至轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，減少了湖泊調(diào)蓄洪水空間，以及潛在的供水庫(kù)容和生態(tài)凈化空間。一些城市河湖治理規(guī)劃、水文化水景觀規(guī)劃中，裁彎取直河道，過(guò)多安排硬質(zhì)工程設(shè)施，危害河湖健康。

2 水利“生態(tài)化”轉(zhuǎn)變總體規(guī)劃思路

根據(jù)“黨的十八大”生態(tài)文明建設(shè)要求，需要進(jìn)一步調(diào)整江蘇水利規(guī)劃思路。要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，圍繞建設(shè)“美麗江蘇”目標(biāo)，把水利作為生態(tài)文明建設(shè)的重要領(lǐng)域，把生態(tài)觀念作為水利建設(shè)的重要指導(dǎo)思想，堅(jiān)持以人為本、人水和諧的治水理念，探索水利生態(tài)發(fā)展模式。加強(qiáng)水資源和河湖工程的管理與保護(hù)，強(qiáng)化節(jié)水防污型社會(huì)建設(shè)。開(kāi)展防洪排澇、灌溉供水、改善水質(zhì)、優(yōu)化生態(tài)綜合治理，實(shí)施河湖與水利工程生態(tài)化改造。推進(jìn)水量、水質(zhì)、生態(tài)綜合調(diào)度，不斷提高水利生態(tài)治理水平，有效控減水旱災(zāi)害損失，逐步化解資源環(huán)境約束，不斷優(yōu)化城鄉(xiāng)河湖生態(tài)，持續(xù)促進(jìn)水利良性發(fā)展。實(shí)現(xiàn)“江淮安瀾，河湖健康，碧水暢流，和諧水鄉(xiāng)”的江蘇水利現(xiàn)代化遠(yuǎn)景，保障江蘇經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

3 水利生態(tài)治理工程規(guī)劃重點(diǎn)

根據(jù)上述總體思路，建議重點(diǎn)規(guī)劃以下5個(gè)方面的水利生態(tài)治理工程。

一是骨干河道水源保護(hù)與生態(tài)廊道建設(shè)工程。江蘇省境內(nèi)的江水北調(diào)、江水東引、引江濟(jì)太等跨流域、跨區(qū)域骨干調(diào)水河道有清水通道的建設(shè)要求，大量的流域性、區(qū)域性行洪河道兼有供水功能。新沂河、新沭河、淮沭河、淮河入海水道等河面開(kāi)闊的流域性行洪河道具有建成河道型水庫(kù)的潛力。這些河道都具有生態(tài)功能，建議在骨干河道行水能力與堤防擋洪能力達(dá)標(biāo)的基礎(chǔ)上，開(kāi)展水源保護(hù)和生態(tài)廊道建設(shè)，整治入河排污口，建設(shè)兩岸綠化帶和入河生態(tài)凈化帶，改善河湖水質(zhì)與生態(tài)，保護(hù)河道空間范圍。為保障行洪安全、穩(wěn)定河勢(shì)、防治船行波影響，必要段加強(qiáng)河坡堤坡工程防護(hù)。

二是骨干湖泊水庫(kù)生態(tài)修復(fù)工程。骨干湖泊水庫(kù)是江蘇重要的水源調(diào)蓄區(qū)、水質(zhì)凈化區(qū)，對(duì)保障供水安全，特別是用水高峰期和河道污染突發(fā)期的供水安全舉足輕重。由于開(kāi)發(fā)活動(dòng)的影響，一些湖泊水庫(kù)圍墾、圍養(yǎng)、圈占嚴(yán)重，污染淤泥深厚，富營(yíng)養(yǎng)化明顯，水質(zhì)不斷惡化，生態(tài)逐步退化。應(yīng)開(kāi)展骨干湖泊水庫(kù)生態(tài)修復(fù)治理工程，大力推進(jìn)退田、退漁、還湖還庫(kù)，科學(xué)進(jìn)行生態(tài)清淤，限制圍網(wǎng)養(yǎng)殖，進(jìn)行濕地生態(tài)綜合整治，提高調(diào)蓄能力，發(fā)揮水質(zhì)凈化功能，改善生態(tài)。

三是集中式飲用水源地生態(tài)治理工程。針對(duì)河網(wǎng)水質(zhì)在短時(shí)間內(nèi)難以根本好轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)，近年來(lái)江蘇大力推進(jìn)區(qū)域供水工程建設(shè)，擴(kuò)大區(qū)域供水覆蓋范圍，改善居民飲水條件，但水源地遭受污染的事件仍時(shí)有發(fā)生。應(yīng)加強(qiáng)縣級(jí)以上集中式飲用水源地保護(hù)與生態(tài)治理，劃定保護(hù)區(qū)范圍，設(shè)置隔離網(wǎng)，清理入河排污口，強(qiáng)化水源地生態(tài)治理，完善監(jiān)測(cè)設(shè)施和應(yīng)急預(yù)案，改善水源地水質(zhì)。

四是農(nóng)村中小河道和村莊河塘生態(tài)治理工程。江蘇人口密度大，土地開(kāi)發(fā)利用程度高，大量的農(nóng)村生活污水和農(nóng)田面源污染治理困難，而農(nóng)村中小河流和村莊河塘數(shù)量眾多、分布廣泛，可作為水質(zhì)凈化的重要區(qū)域。應(yīng)將水質(zhì)凈化作為農(nóng)村中小河流和村莊河塘的重要功能，實(shí)施農(nóng)村中小河流和村莊河塘生態(tài)治理，按照“河暢、水清、岸綠、景美”的要求，加強(qiáng)水系聯(lián)通，實(shí)施河坡岸坡生態(tài)化改造和岸邊生態(tài)帶建設(shè)，建立農(nóng)村河道河塘輪浚機(jī)制，發(fā)揮河道型濕地生態(tài)凈化的功能。有條件的地方還可利用中小河流和村莊河塘深度處理生活污水處理廠退水，促進(jìn)生活污水處理廠中水便捷利用。

五是生態(tài)流域治理工程。江蘇平原河網(wǎng)密布、功能交叉，河道清污分流困難。需要開(kāi)展以流域?yàn)檎w的生態(tài)治理，保護(hù)河網(wǎng)水質(zhì)。應(yīng)在太湖等水污染形勢(shì)嚴(yán)峻的流域，薔薇河等水質(zhì)保護(hù)要求高的地區(qū)，開(kāi)展生態(tài)流域治理。推進(jìn)工業(yè)企業(yè)園區(qū)化布局和園內(nèi)水循環(huán)利用，促進(jìn)工業(yè)企業(yè)廢水零排放；加強(qiáng)城鎮(zhèn)集中污水處理廠建設(shè)和截污管道建設(shè)，提高污水處理標(biāo)準(zhǔn)；改進(jìn)農(nóng)田灌溉排水方式，減少農(nóng)業(yè)面源污染；加強(qiáng)水土流失治理，提高水源涵養(yǎng)能力；強(qiáng)化生態(tài)濕地建設(shè)，凈化水質(zhì)。

4 對(duì)策措施

為加快江蘇水利規(guī)劃“生態(tài)化”轉(zhuǎn)變，推進(jìn)水利生態(tài)治理工程建設(shè)，提出以下對(duì)策建議。

一是依托主體功能區(qū)劃落實(shí)河湖生態(tài)治理空間。突出河湖的生態(tài)服務(wù)功能和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能，將骨干河湖納入各級(jí)主體功能區(qū)劃中的限制或禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，劃定河道“藍(lán)線”管理范圍和湖泊保護(hù)范圍，依托主體功能區(qū)劃強(qiáng)化管理，為河湖防洪、供水、生態(tài)等公益性功能實(shí)現(xiàn)提供治理和保護(hù)的空間。

二是在水利規(guī)劃中突出生態(tài)治理內(nèi)容。將河湖生態(tài)用水保障納入水資源配置規(guī)劃，按河流生態(tài)調(diào)度的要求完善防洪排澇、灌溉供水工程規(guī)劃布局。開(kāi)展骨干河道水源保護(hù)與生態(tài)廊道建設(shè)工程、骨干湖泊水庫(kù)生態(tài)修復(fù)工程、集中式飲用水源地生態(tài)治理工程、農(nóng)村中小河道與村莊河塘生態(tài)治理工程、生態(tài)流域建設(shè)工程等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，完善水利規(guī)劃體系中的生態(tài)治理內(nèi)容。

三是研究河湖生態(tài)治理的政策措施。研究有利于河湖生態(tài)治理的水利投入政策，逐步優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)。研究有利于河湖生態(tài)治理的土地政策，將骨干河湖生態(tài)治理、中小河流治理的占地不納入建設(shè)用地指標(biāo)，緩解河道治理的土地約束。研究河湖水域占有補(bǔ)償政策，保持適宜水面率，保證水利工程體系和河湖生態(tài)體系功能完好和能力達(dá)標(biāo)。

四是加大水利生態(tài)治理科研與技術(shù)推廣工作力度。開(kāi)展飲用水源地保護(hù)、河湖生態(tài)修復(fù)、中水處置與回用、農(nóng)村河道生態(tài)治理、生態(tài)流域治理等重大課題研究，提高水利生態(tài)治理理論水平。

五是開(kāi)展水利規(guī)劃設(shè)計(jì)人員生態(tài)知識(shí)培訓(xùn)。引進(jìn)生態(tài)方面人才，開(kāi)展水利生態(tài)知識(shí)培訓(xùn)，豐富水利規(guī)劃設(shè)計(jì)人員生態(tài)治理的理論和技術(shù)知識(shí)，提高水利生態(tài)治理規(guī)劃設(shè)計(jì)技術(shù)水平。

黨的“十八大”明確生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)，為水利現(xiàn)代化建設(shè)提供了重要的依據(jù)。落實(shí)好“十八大”精神，就要深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，把握水利在生態(tài)文明建設(shè)中的作用，以水利規(guī)劃的“生態(tài)化”轉(zhuǎn)變思路，調(diào)整規(guī)劃理念，改進(jìn)工作方式，研究落實(shí)各項(xiàng)治理、保護(hù)措施，加強(qiáng)河湖保護(hù)和生態(tài)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)永續(xù)發(fā)展。