分布式光伏發電示范項目政策分析與合同法律問題探究

陽光時代律師事務所 陸利忠 周章貴

大力推進可再生能源的發展已成為各國解決能源和環境約束的共同路徑之一，黨的十八大報告明確提出經濟總量、轉變發展方式以及建設生態文明等多個方面的戰略目標，充分認識可再生能源發展的戰略作用對實現我國經濟社會建設目標意義重大。這一背景也預示了太陽能光伏發電在內的可再生能源在未來將獲得更有力的政策支持。

1 我國太陽能光伏產業現狀與困境

我國太陽能光伏產業在過去不到10年的時間里得到了迅猛發展，截至2011年年底，中國光伏產品出口額已經達到358億美元，同比增長17.38%。然而，光伏產業的快速發展也暴露出明顯問題，尤其是近兩年，金融危機下歐美市場疲軟，已經對整個中國光伏產業造成重創，美國、歐盟先后發動的反傾銷、反補貼調查更是把行業困境推到極致。我國太陽能光伏產業主要面臨兩大結構困境：

一是產品、技術結構不合理。雖然近年來我國政府和企業都十分重視技術研發和自主創新，在設備、技術、和產品上都取得了較大進步，但總體上高端原料、測試儀器設備制造企業規模與數量較小，多數測試設備儀器還有賴于進口，低端太陽能電池片和組件產能占全世界一半以上，賺的大部分是“加工費”，雖是光伏制造大國，但絕對稱不上制造強國。

二是市場、消費結構不合理。我國雖是世界光伏產業大國，但產品的國內消費不到10%，嚴重依賴出口，沒有擺脫市場主要依靠德、意等歐洲國家的局面。由于90%以上的市場依靠海外，因此之前國家對行業的支持并沒有很好的實現國內“節能減排”的目的。在發展光伏的過程中，我們確實獲得了一定的經濟效益，但從社會效益角度看，我們留下了環境污染問題，而把節能減排效益輸出到了海外。

2 我國光伏產業市場化調整刺激光電建筑板塊

我國政府對國內光伏市場的重要性早有認識，先后通過出臺扶持政策和推廣示范項目等手段逐步探索培育國內市場。2009年提出了《太陽能光電建筑應用財政補助資金管理暫行辦法》、金太陽示范工程等鼓勵光伏發電產業發展的政策；2010年國務院頒布的《關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》明確提出要“開拓多元化的太陽能光伏光熱發電市場”；2011年國務院制定的“十二五”規劃綱要再次明確了要重點發展包括太陽能熱利用和光伏光熱發電在內的新能源產業。上述一系列的政策支持讓中國光伏發電發展之路更加寬廣。

我國房屋總建筑面積約500億m2，其中可利用建筑面積約為100億m2。如果其中20%的面積安裝太陽能光伏系統，就會有20萬MW的屋頂光電資源量[1]。太陽能光伏建筑是將太陽能光伏發電方陣安裝在建筑的圍護結構外表面來提供電力。由于光伏方陣與建筑的結合不占用額外的地面空間，是光伏發電系統在城市中廣泛應用的最佳安裝方式，非常適合在我國東部沿海等用電負荷中心地區的發展，因而倍受關注。近年（特別是2012年下半年）以來出臺的各項政策對分布式光伏發電項目（主要是光電建筑一體化項目）大力扶持，政策傾向明顯，也為市場發展提供了某種信號。

3 我國光電建筑激勵政策與分析

3.1 我國近些年光電建筑的主要政策

2009年3月23日，財政部會同住房和城鄉建設部印發《關于加快推進太陽能光電建筑應用的實施意見》（財建[2009]128號）及《太陽能光電建筑應用財政補助資金暫行辦法》（財建[2009]129號），財政部對2009年符合條件的太陽能光電建筑頒布補貼標準20元/Wp，并就太陽能光電建筑應用示范項目的申報，印發了《太陽能光電建筑應用示范項目申報指南》（財辦建[2009]34號）。

2009年7月16日，財政部、科技部、國家能源局聯合印發了《關于實施金太陽示范工程的通知》（財建[2009]397號），《通知》明確，對并網光伏發電項目，原則上按光伏發電系統及其配套輸配電工程總投資的50%給予補助；其中偏遠無電地區的獨立光伏發電系統按總投資的70%給予補助；對于光伏發電關鍵技術產業化和基礎能力建設項目，主要通過貼息和補助的方式給予支持。

2010年9月21日，四部委發布《關于加強金太陽示范工程和光電建筑應用示范工程建設管理的通知》（財建[2010]662號）對兩種示范項目的標準作了調整，特別是針對之前的并網等難題要求電網企業積極支持示范項目在用戶側并網，為項目單位提供便利的并網條件等要求，明確原則上自發自用，富余電量按國家核定的當地脫硫燃煤機組標桿上網電價全額收購。

2011年6月26日，財政部、科技部、國家能源局再次以《關于做好2011年金太陽示范工作的通知》（財建[2011]380號）對支持范圍、項目申報作了說明，并要求積極執行上年度已批準的申報項目。

2012年，根據財政部發布的《關于組織實施2012年度太陽能光電建筑應用示范的通知》（財辦建[2011]187號），對建材型等與建筑物高度緊密結合的光電一體化項目，補助標準暫定為9元/Wp，對與建筑一般結合的利用形式，補助標準暫定為7.5元/Wp。最終補貼標準將根據光伏產品市場價格變化等情況予以核定。

3.22 012年下半年密集的“救市”政策

2012年全球光伏產業形勢不容樂觀，國際最大的歐洲市場緊縮，之后美國和歐盟為保護自身利益先后啟動了“雙反”審查，國際光伏產品需求大減，價格猛跌，國內整個光伏產業面臨生存危機。改變依靠國外消費市場局面，盡快培育國內市場的共識得到政府支持。2012年國家相關部門出臺一系列業內所稱的“救市”政策對光伏產業進行刺激，使眾多光伏企業看到了國內市場開始啟動的跡象。從2012年下半年國家出臺的光伏救市政策來看，主要體現在四方面：

1）規劃擴容

2012年7月，國家能源局就發布了《太陽能發電發展“十二五”規劃》，《規劃》指出光伏發電規模將由15GW上調到21GW，特別是增加了分布式發電系統建成10GW的規模，集中式光伏發電的規模適當壓縮。而另有消息傳出，有關方面正在討論將21GW的“十二五”目標調整到40GW[注2][注2]由21GW上調到40GW！ 光伏“十二五”規劃再調整http∶//www.china-nengyuan.com/news/38146.html[注3]國開行調整12家光伏企業授信名單 http∶//news.xinhuanet.com/energy/2012-10/10/c_123802988.htm[注4]屋頂光伏系統建設將大規模啟動 http∶//finance.sina.com.cn/roll/20110923/193710532211.shtml。

2）電價補貼

2012年9月，國家能源局發布《關于申報分布式光伏發電規模化應用示范區的通知》，國家能源局正在研究制定行業發展問題和配套支持政策，包括《促進我國光伏產業發展的指導意見》、《分布式光伏發電示范區實施辦法和電價補貼標準》等，其中分布式光伏電價有望獲得0.4～0.6元/kWh的補貼。

3）融資信貸

2012年10月，商務部、國家能源局、財政部、工信部聯合36家銀行機構代表在河北保定開會，一致同意“保大棄小”的企業扶持原則。為了在融資上給與光伏企業較大支持，國家開發銀行明確將確保“六大六小”光伏企業授信額度，其中，“六大”包括賽維LDK、中能、尚德電力、英利、天合光能和晶澳，“六小”包括阿特斯、晶科、陽光電源、中電光伏、新奧和昱輝陽光[注3][注2]由21GW上調到40GW！ 光伏“十二五”規劃再調整http∶//www.china-nengyuan.com/news/38146.html[注3]國開行調整12家光伏企業授信名單 http∶//news.xinhuanet.com/energy/2012-10/10/c_123802988.htm[注4]屋頂光伏系統建設將大規模啟動 http∶//finance.sina.com.cn/roll/20110923/193710532211.shtml。

4）并網承諾

2012年10月，國家電網發布《關于分布式光伏發電并網的相關意見》首次對并網“松口”，提出未來將對符合條件的分布式光伏項目提供系統方案制定、并網檢測、調試等全過程服務，不收取費用，富余電力全額收購。這標志著國家電網在支持光伏發電并網方面承諾開始給予企業實質性的支持。

3.3 光電建筑應用示范扶持政策分析

根據國家能源局2012年7月發布的《太陽能發電發展“十二五”規劃》（國能新能 [2012]194號），到2015年底，分布式光伏發電系統建設規模目標為1000萬kW，到2020年底，實現建設規模2700萬kW。結合規劃總裝機容量的目標看，2015年光伏屋頂計劃占比與目前基本持平，預計產業規模的復合增長率達到63.5%[注4][注2]由21GW上調到40GW！ 光伏“十二五”規劃再調整http∶//www.china-nengyuan.com/news/38146.html[注3]國開行調整12家光伏企業授信名單 http∶//news.xinhuanet.com/energy/2012-10/10/c_123802988.htm[注4]屋頂光伏系統建設將大規模啟動 http∶//finance.sina.com.cn/roll/20110923/193710532211.shtml。而2015-2020年，屋頂光伏產業將成為整個行業的發展核心，其裝機容量將達到總裝機容量的一半，年均復合增長率達到52.8%。由于近年來國內屋頂光伏市場已逐步打開，隨著政策支持的進一步加碼，建設屋頂光伏電站，推廣中小型光伏系統應用將逐漸成為產業發展的主流，相關的組件生產商和系統集成商將從中集中受益。

從宏觀政策面看，統一的光伏標桿上網電價政策促進了以大型光伏電站為主的國內光伏應用市場快速啟動，對以光伏屋頂為主的分布式光伏項目刺激作用有限。國家出臺2012年扶持政策，主要目的是為了進一步推動分布式光伏發電項目發展。而整體上我國分布式光伏發電項目發展仍處于起步階段，但隨著新政策的落實，國內市場正迅速啟動。

4 光電建筑示范項目實施與合同法律問題

4.1 我國光電建筑示范項目發展情況

自2009年起，我國為支持分布式光伏發電啟動了個兩類示范項目，即金太陽示范項目和光電建筑一體化示范項目（俗稱金屋頂示范項目）。同時配套扶持政策也相繼出臺，在2009年至2011年期間，兩項示范項目帶動了國內分布式光伏發電市場的起步發展。在“金屋頂”示范項目方面，根據2012年5月財政部、住房和城鄉建設部發布的《關于對2012年太陽能光電建筑應用示范項目名單進行公示的通知》及示范名單統計，2012年金屋頂示范項目裝機規模達225.4MW，下撥補助資金9.0111億元，撥款比例為70%。在金太陽示范項目方面，根據2012年5月財政部、科技部、國家能源局確定的第一批金太陽示范工程總規模為1.7GW，加上第二批項目中的2GW光伏項目，總裝機達擴容至3.7 GW左右，我國政府將提供37億元人民幣進行補貼。

4.2 “金太陽”和“金屋頂”政策辨析

從制定政策的初衷來看，“金屋頂”政策支持的是BIPV（光伏建筑一體化）項目，即將光伏組件作為建筑的一部分（如屋頂、幕墻等），集美觀和環保于一體的分布式發電項目，而其政策主導部門為住建部；“金太陽”政策支持的項目范圍更廣泛，既包括“金屋頂”政策所支持的BIPV項目，又包括將光伏電站作為建筑附加部分（如搭建在屋頂上）的分布式發電項目，而其政策主導部門為發改委能源局。

由于兩種示范項目采用兩套政策和申請路徑，因此在項目支持范圍、資金申請和發放、補貼標準、申報流程等方面均有差別。總體而言，自2009年兩項政策執行以來，“金屋頂”政策所支持項目的單個項目一般容量較小，且支持總量規模較小；“金太陽”支持項目單個項目的容量更大，且支持總量也較大。而從補助標準來看，“金屋頂”的單位補助標準要比“金太陽”高。以今年為例，“金屋頂”政策明確，每個省（自主區、直轄市）光電建筑集中示范區原則上不超過2個，光電建筑一體化應用項目原則上不超過6個；而“金太陽”政策對各省份沒有支持項目數量上的限制，并要求光伏發電集中應用示范區項目總裝機容量原則上不小于10 MW，分散建設的用戶側發電項目裝機容量原則上不低于2 MW。根據2012年的新政策，金太陽政策對用戶側光伏發電項目補助標準為7元/Wp；而同期執行的金屋頂政策補貼對與建筑一般結合的利用形式，補助標準為7.5元/Wp，對建材型等與建筑物高度緊密結合的光電一體化項目，補助標準更是高達9元/Wp。

4.3 企業參與示范項目實施的法律問題

“金太陽”和“金屋頂”示范工程實施三年來一度受到熱捧，日前在上海舉辦的2012第七屆上海節能環保產業博覽會上與會的各方企業代表對分布式光伏發電的政策和實施問題表現出高度關注，有多家風電企業和太陽能光伏生產企業均對進入光電建筑示范項目表現出興趣。雖然業內人士對示范工程似乎都表現出積極態度，但也要看到實際建設情況和具體參與的障礙。

事實上截至2011年底，列入“金太陽”和“金屋頂”示范工程補貼名單的總裝機量為1470 MW，實際完成608 MW，只有40%多一點[注5][注5]金太陽示范工程將擴容 http∶//money.163.com/12/1030/02/8F1FOGLF00253B0H.html。是什么原因造成這種窘況？原因有很多，其中包括建設成本居高和投資回收期長，此外與用戶的接受程度和意識也有關系，想找到一個能達成長期供電協議的合作單位并不容易。從找到合適的場地，簽訂屋頂租用協議，再到簽訂用電合作協議到并網牽涉到一系列專業法律和合同問題。

1）光伏屋頂發電項目實施模式

根據分布式光伏發電示范項目的特點，一般存在兩種實施模式。一是以業主作為項目實施單位，開展工程總承包開發模式，本文稱之為模式A。即業主（用能單位）與節能服務公司簽訂“交鑰匙工程”總承包合同。鎖定工期、質量、造價，由節能服務公司按期交付符合合同要求的項目成果。項目運營期間，業主與節能服務公司另行簽署運營管理合同。二是以節能服務公司作為項目實施單位實施類似于合同能源管理項目的模式，本文稱之為模式B。即節能服務公司與業主簽訂節能服務合同，以合同能源管理模式運作，節能服務公司負責節能改造方案設計、融資、設備采購、建造、運營整套工作，光伏項目產生的發電量業主按雙方約定的價格支付給節能服務公司。

在模式A下，項目的實施主體為業主，其自己擁有屋頂等場地資源，但或許缺乏專業的光伏發電專業技術，在開發項目時需要專業節能開發單位的介入，要滿足節能單位的收益，一般存在工程總承包合同加運營服務合同的架構，節能單位的收益主要來自工程總承包合同下的總承包費用和后期的運行服務費用。而在模式B下，項目實施主體為節能服務單位，這就涉及屋頂等場地的落實和租賃問題，合同架構為節能服務合同加屋頂租賃協議。節能單位的收益來源主要是光伏發電的電費收益。

2）光伏屋頂發電項目實施需注意事項

首先，實施光伏屋頂發電項目過程中，對于業主而言需要注意稅款抵扣和合同拆分問題。在模式A下，稅款抵扣基本考慮合同拆分成設備采購加施工服務合同。工程總承包合同的稅負統籌是一項系統工程，政策性強，關系切實利益。營業稅和增值稅是稅負統籌的重點，應盡量以增值稅形式納稅，減少營業稅應稅額。總承包商納稅統籌應考慮：取得增值稅一般納稅人資格；將工程總承包合同按設計、采購、施工的框架進行拆分；采購合同盡量采用由供應商將增值稅發票直接開具給項目業主的形式；合理提高采購購置費中歸入設備范疇的種類與數量；適當提高采購合同覆蓋范圍。

其次，實施光伏屋頂發電項目需要明確場地租賃細節。在模式B下，節能服務公司為項目的實施主體，場地（屋頂）需要向業主租賃。需要關注我國相關法律對于租賃期限的規定。由于光伏電站運營期限一般定位25年，但我國法律明確最長法定租賃期限為20年，剩余5年的權益如何保障，需要在節能服務合同中加以約定。如在電站運營25年期限中出現類似拆遷等情形導致現有屋頂無法繼續作為光伏電站承載物時，需要設置相應的救濟或處理機制。

其三，實施光伏屋頂發電項目應注意開具發票的問題。增值稅專用發票與普通發票不同，不僅具有商事憑證的作用，由于實行憑發票注明稅款扣稅，購貨方要向銷貨方支付增值稅，它具有完稅憑證的作用。業主單位需要取得增值稅專用發票入賬，節能服務單位是否具備開票資格或是需要代開，這是應事先考慮的問題。

其四，合同需要明確光伏電站運營后節能量的審定。節能量審定是較容易起爭議的問題，一方面要在合同中對確認機制有具體可操作的約定，另一方面在合同履行中要及時、認真做好統計確認工作，包括自發自用的電量、上網電量等，保留書面記錄，避免以后不必要的爭議。

5 結語

目前，分布式光伏發電產業主要還是政策主導型行業，隨著企業的更多參與市場化機制會逐步引入。企業參與屋頂光伏發電項目的實施過程需要注意各階段的法律問題，特別需要認真對待合同的約定。合同處理需要明確四大基本原則，一是要體現合法性，即項目申請、啟動、執行、運營全過程要符合法律法規和國家政策的規定，該走的程序和手續一定要完善。二是要體現經濟性，即合同約定與項目的實施應實現締約方利益的最大化，考慮到稅負方面的經濟性統籌。三是合同的締約需要體現平等互利與權力義務的對稱。四是簽署的所有合同條款必需體現嚴密性，應考慮各種意外事件下的救濟途徑。當然，也可通過聘請專業的法律服務機構提供具有針對性的咨詢服務，確保項目的合規、有效實施。