新公共管理理論視角下的審計發展與制度建設

●江漢大學文理學院周 華

一、問題提出

20世紀90年代以來，為了指導行政發展的實踐，西方公共行政領域出現了許多新的思想流派，其中最具代表性的思潮就是新公共管理理論，現成為指導西方乃至全球行政改革和政府管理的主導理論。新公共管理理論對我國行政管理的改革也產生了深遠的影響。在這種理論的影響下，我國也進行了許多有益的探索，黨的十七大報告總結了我國行政改革的探索，提出了我國行政改革的目標：“加快行政體制改革，建設服務型政府”。當然，作為一種理論，它并不是完美無缺的。目前，學術界對該理論也有一定的爭論。如何在新的理論和舊的傳統中找到一個合適的平衡點，是爭議的焦點。

不管學術界如何爭議，但以下新公共管理的主要觀點已經為各國改革的實踐所認同。筆者把它概括為新公共管理的四條要點：把服務作為政府的基本職能，重建政府——社會關系模式；改變控制組織的手段，從利用官僚程序轉變為依靠績效評估；發展新的監督和責任機制，實習管理分權；引入企業管理的方式和手段，加強企業與政府管理人員的交流。

審計工作作為行政管理中的一種行政監督形式，其監督的范圍內容、形式和重點必然受行政管理發展的影響與制約。研究審計的發展趨勢，必然要研究我國行政管理的發展趨勢。

二、新公共管理理論影響下的行政管理發展趨勢

（一）強化社會管理，提倡公共服務。強調社會管理和公共服務是新公共管理理論的核心，新公共管理理論認為：就政府和社會的關系而言，二者的關系要重新定位，政府不再是高高在上“自我服務”的官僚機構，政府工作人員應該是負責任的管理人員，社會公眾則是政府的“顧客”，政府服務應以顧客為導向，增強對社會公眾需要的響應力，建立新型的政府——社會關系模式。

近年來，我國提出了建立服務型政府的口號，強調政府的公共服務職能，并且逐步把一些政府行政職能下放，由一些社會集團或機構管理并由一些中介機構提供公共服務。凡是公民和非政府組織能夠獨立處理和解決的事情，政府就不插手；凡是市場可以解決的問題，政府就不介入。做到掌舵而不劃漿，能當裁判員就不當運動員。

在這方面，各級政府在審計管理上也采取了許多重大措施。如把本來歸上級審批的許多權限交由下級決定，擴大下級的自主權。使下級能夠根據本單位的實際情況、綜合權衡，把有限的經費用在刀刃上，提高經濟效益。這些探索，無疑是積極的。隨著下級批準權的擴大，就存在如何監督與管理的問題。管理的變革不是建立無序社會而是有序社會，這種“有序”并不像過去那樣完全依賴于行政命令，而是更多地依賴于評估與導向，通過評估、導向與監督實現控制目標。作為監督的一種重要形式——審計，也逐步從單一的財務合法、合規審計向多元的綜合審計轉變，即在財務監督檢查的基礎上，對被審單位經濟活動的經濟性、效率、效果、管理進行評價考核，針對存在的問題提出建議，從而促進其不斷完善控制制度，改進內部管理，提高經濟效益，使審計的職能由單純的查編糾錯向綜合評估導向轉變。

（二）強化行政監督，實現職能轉變。行政改革的一個重要的趨勢是政府從微觀領域退出，而用更多的精力搞好宏觀調控，制定科學的決策，加強行政監督，充分體現“凡是市場能辦好的，一律由市場來辦，凡是社會能辦好的，一律由社會來辦；凡是應由政府來辦的事情，政府的優越性就一定要體現出來”的根本原則。

從我國的實際情況來看，往往有一種“收則死，放則亂”的現象，這是法制不健全，監督機制不配套造成的。政府弱化行政管理和行政規范，完成從微觀領域向宏觀領域的轉變，對行政監督提出了更高的要求。

從我國行政監督的現實看，體制尚不十分健全，監督力度不夠，方法比較單一。作為監督機制之一的審計監督還缺乏完全過程的監督。監督的分工可分為事前監督、事中監督、事后監督，三種方式必須結合且全方位進行，才能發揮作用。但長期以來，我們往往將工作重點放在“查錯糾偏”上，偏向于追懲性的事后監督，這種亡羊補牢的監督方式往往使監督工作陷入消極不利的局面。問題已經發生，已經造成了不良影響或危害，造成了損失才進行糾正，而忽略了行政行為發生前的預防和行政行為過程中的控制。加強行政監督，就要求審計工作從偏重事中、事后審計轉到全過程、全周期審計上來。這就為審計的發展提供了更多的歷史機遇與歷史責任。事前審計、事中審計、事后審計都有了發揮的空間。事前的風險評估，事中的制約監督，事后的績效評估，一定程度上代替了過去的部分行政手段。

（三）強化績效評估，注重導向功能。新公共管理理論認為，政府應放松嚴格的行政規劃，實施嚴格的績效目標控制，即確立組織個人的具體目標，并且根據績效目標完成情況進行測量和評估，從而產生了所謂的3E，即經濟、效率、效果。把傳統的行政管理注重遵守行政法規轉變為注重績效測定和評估。新公共管理理論強調執行行政的管理技術，改變了控制組織的手段，從利用審批，規劃轉變為依靠績效評估，從而發展新監督機制與方法，把巨大的行政組織分解為許多半自主的權力機構，實行目標控制。在評價經濟指標時，往往要求開展績效審計，使得審計的重點逐步從財務收支的真實性、合法性審計向績效性審計轉變。

（四）強化問責制度，構建責任體系。近年來，我國政府對失職的干部，采取了嚴厲的處罰措施，顯示了我國建立法制國家的決心。問責制度是國家政治制度和監督體系的重要組成部分。能否形成健全有效的問責制度，是衡量成熟法制國家的重要標志。因此，完善問責制度，構建責任政府，已成為包括中國在內的現代行政管理體制改革的基本目標，行政問責與行政監督、審計監督結合，是問責制度實行的必由之路。問責制度的建立，有賴于審計工作的深入開展，形勢呼喚健全審計制度。而這種審計的重點應從查處違法違規問題，轉到開展效益審計，包括經濟、社會效益和環境效益等。這些審計結果，可以為問責奠定基礎。

目前普遍開展有的對領導干部的經濟責任審計，為問責制度的建立進行了有益的探索。

三、新公共管理理論下的審計發展與制度建設

（一）審計發展趨勢。新公共管理運動是審計發展的政治動力，為審計提供了政治、經濟和社會環境。行政管理的四大發展趨勢，為審計的發展奠定了基礎，使審計發生以下四個轉變。

在審計倡導上，從過去的偏重微觀審計向注重整體效能的宏觀審計轉變；使單一的專業審計向多元的綜合審計轉變；使審計的功能從單純查編糾錯向綜合評估與導向轉變；在審計的層次上，從過去注重財務人員的合法、合規向注重領導干部的管理、決策轉變；在審計的重點上，從過去以財務收支的合規、合法為重點向對整個經濟狀況的績效審計轉變；在審計的階段上，從過去偏向事中、事后審計向重過程，全周期審計轉變。根據這些轉變要搞好審計制度建設，就是要作好前瞻性和獎罰性制度設計，適應形勢的發展，給審計工作推動全面工作一個支點。

（二）審計發展背景下的制度

1．建立績效審計制度。績效審計是審計部門或人員，采用現代技術、方法客觀地對各級單位，部門實現經濟性、效率性和效果性的成果進行評價，提出改進意見，改善決策和管理的一種審計方式。這種審計從原來的真實性、合法性審計，轉變為真實性、合法性、效率性三者有機結合。這種帶有績效評估的審計方式，今后應作為評價一個單位工作的依據。

績效性審計是對經濟活動效果性的一種審計與評估，是審計的發展趨勢。在經費供需矛盾依然突出的情況下，提高有限經費的使用效益，是增強經濟投資效益的重要途徑。目前，在某些單位，亂上工程建設項目，行政消耗性開支過大等問題突出，采用審計方式的引導，確保有限經費用到刀刃上，是國家建設的一個重大課題，作為由傳統審計向現代審計轉變的一個重點，績效審計要突破財務收支審計的局限，著力反映經濟活動的效率、效果及管理狀況，通過設置和運用經濟業績和效率的指標體系來分析和評價單位的業績，以促進經費管理水平的提高。

開展績效評估，必須在評價內容、方式，評價指標體系設置等方面有所突破，近些年，國內大學開展的教學評價為績效評估做出了一些嘗試。教學評價將院校的日常管理工作分為幾個大的方面，又細分為若干個評價點，接著這些評價點對照標準可以量化出分值，再把這些分值用加權法相加得出總分。由此把單位的情況分為ABCD四個檔次。評價結果用于確定院校建設達不達標，院校建設水平處于什么層次，由于評估情況直接與對院校的評價相連，達到了以評促建、以評促改的目的，大大提升院校建設水平。

績效審計制度的關鍵一是要有一整套評價各類型單位的評價指標體系，要根據各單位工作的重點確立評價標準；二是要有一套適合績效評估的審計方法體系；三是要確定適當的評價方式，可以采用傳統的方式，也可以采用專家組的形式各單位互審等；四是要制定績效審計結果的使用辦法，這樣才能使績效評估落到實處。

2．健全經濟責任審計制度。責任審計評價說到底是對領導干部經濟責任狀況的整體評價，是衡量領導干部履行經濟責任的尺度，它既不是對領導干部德勤能績的全面評價，也不是對單位財務工作的整體評價，它是一種專項監督制度。實施的目的在于促進勤政、廉政，提高領導干部的經濟管理水平和經費的效益。領導干部掌握著一定的財經權力，就應該承擔相應的責任，這種責任除了一部分是經濟責任外，更多的是一種行政管理責任，我們習慣上把它稱作領導責任。這種經濟責任應有相應的評價標準，這種標準應以責任為主，以經濟結果為主，盡力量化，定量與定性相結合。

今后的經濟責任，將不單單局限于從經濟法規角度審計，而是與效益審計結合，更加關注領導干部履行經濟責任有關的管理、決策等活動的經濟效益、社會效益、環境效益，關注領導干部履行經濟責任行為對本單位可持續發展的影響。

完善經濟責任制度，要健全對領導干部經濟責任考核的科學規范的指標體系。目前許多經濟責任評價標準，對經濟決策、經濟管理、財經法規執行、事業成績、廉潔自律等方面的主要職責進行規定，但還存在著層次不分明，界定不嚴格，缺乏量化指標等問題，使執行起來難度較大，應逐步建立各行業，層次的定性分析與定量考評相結合的考核指標體系。

3．建立全程審計制度。近年，國家投入大量資金進行重點項目建設，從目前看，全程跟蹤的行為過程尚不規范，跟蹤的范圍、內容、重點以及跟蹤的組織形式都在探索之中。由于受傳統思維定式的影響，審計仍然是事后、事中居多，事前審計少；注重財務報表憑證等會計材料多，對重大項目的可靠性事中監督少；對微觀問題注意多，對宏觀問題注意少。要改變這種狀況，就要建立健全對重大項目，重大經費的全程跟蹤制度，特別是對于重要環節的跟蹤。以項目經費為例，項目評審，項目驗收每一個環節都有大量經費運行，從目前的情況看，雖然各個環節都有嚴格的評審，但是這種評審都是從技術的角度由相關專家進行，還沒有從經濟指標的角度進行過相應的審核，這就造成經費的投入效能比差，要改變這狀況就必須對各種大型經費規定嚴格的制度，保障經費運用的安全和效率。

4．建立審計結果使用制度。績效審計與經濟責任審計的最大特點是從宏觀、全局出發，重點檢查單位經濟決策與管理狀況。它與常規審計的最大區別在于從事入手，以人結束，以責論得失。這就要求必須明確領導干部的責任。使審計結果有效地與干部任免、調動等掛鉤，把審計出的問題有效地運用到單位建設中去，發揮審計的引導功能。

影響一個單位經濟狀況的因素是復雜的，有歷史的、現實的；有主觀的、客觀的；有集體的、個人的。如何對所有相關因素進行實事求是的分析，是審計結果運用的前提，根據責權一致的原則，應從領導干部被賦予的權力入手，確定領導干部的責任。當然，權力的構成也很復雜，有組織授予的權力（如上級的任職命令，黨委決議等）；有歷史形成的權力（如某些單位歷史上形成的習慣做法，主管“一支筆”制度等）；也有人際關系構成的權力（如班子成員在工作上由于某種原因形成的默契）。要認真分析權力的構成，把握各單位的差異，準確界定責任。因此，必須建立一整套審計評價體系，分門別類建立各種單位的評價指標體系，采用定性和定量相結合的辦法，細化若干個評價點和評價標準，通過評定區分為各種等級。

要建立審計結果運用建議制度，領導干部談話制度，審計后教育制度等，針對審計的情況，及時研究，認真分析，提出建議，使審計結果與干部的使用管理有機結合，充分鼓勵盡職者，幫助失誤者，查處違紀者，保護改革者，鞭策平庸者，最大限度地發揮審計結果的作用。

趙璐.2008.審計的新公共管理因素[J].中國農業會計，6。