稅收調控功能的經濟法解析

宣志欣

一、引言

一般而言，宏觀調控是國家對經濟的調控行為，是在市場失靈時，政府干預經濟的基本措施。在宏觀調控中，國家從經濟運行的全局出發，運用各種宏觀經濟手段，例如稅收、貨幣、財政政策等對國民經濟總體的供求關系進行調節和控制。可以說，政府的宏觀調控對市場經濟所產生的影響不斷增大，特別是在金融危機以及通貨膨脹等背景下，有必要深入研究宏觀調控的各種具體調控措施，包括稅收調控、貨幣政策、財政政策等，研究各種調控手段對市場經濟的影響、效果以及法律規制。

而稅收調控這一宏觀調控手段也一直是法學界、經濟學界長期以來較為關注的問題，特別在近年我國頻頻使用稅收手段調控市場（如：2007、2008年兩次證券交易印花稅稅率調整；2007年大范圍出口退稅率調整；2011年滬、渝房產稅試點改革）的背景下，更有必要深入探討稅收行為能否對市場經濟進行干預、干預的程度如何等問題。而經濟學界也一直存在稅收中性原則這一古老理論，其認為稅收只有收入職能，不具備調節經濟的功能。但隨著經濟不斷增長，股市低迷、房價高企、內需不足，政府不斷出臺稅收措施，調控股市、房市，拉動內需，由此稅收調控又再次高調進入理論研究視野。為此，本文僅從稅收調控功能的概念入手，以經濟法視角對稅收調控功能進行解析，并探討經濟法語境下稅收調控的法律規制。

二、稅收調控概念辨析

在一般經濟學理論中，稅收調控就是國家利用稅收杠桿調節國民經濟的行為，屬于宏觀調控的一種類型，被視為稅收三大功能之一。但經濟學中又存在稅收中性原則，即稅收的征納不能影響經濟運行原則。稅收行為能否對市場經濟進行干預？稅收調控到底是什么？本人認為辨析稅收調控概念的關鍵在于厘清稅收調控與稅收中性的關系。

從稅收調控與稅收中性的產生原因來看，稅收中性產生于自由資本主義時期，在強調經濟自由的年代，這是最能符合市場資源自我配置的稅收制度。當自由資本主義進入壟斷資本主義之后，市場失靈必然要求政府利用“有形的手”干預經濟運行，稅收也就成為宏觀調控的手段，可以說稅收中性與稅收調控是經濟發展不同時期的理論，但兩者又具有高度的融合與協調統一，因為當市場失靈時的政府干預是把雙刃劍，過度干預也會導致調控缺乏活力、阻礙市場自我調控能力，最終阻礙經濟發展，而純粹追求稅收中性，也不利于市場失靈時的資源有效配置，這就要求稅收調控與稅收中性相互協調統一。為此，本文認為都是市場經濟的內在要求，兩者是協調統一的。

可以說，稅收與國民經濟的運行有非常緊密的內在聯系，稅收也能在經濟調節方面起到重要作用，但畢竟稅收調控功能是有限的，稅收更不是萬能的，稅收調節經濟的有效性是有條件的。稅收調控的目標是為了實現對經濟的最少干預（即稅收中性原則），實現在市場資源自我配置前提下政府的適度干預；稅收調控是市場失靈時的必然選擇，而稅收中性原則是衡量稅收調控的重要評價標準。那稅收調控功能在法學領域有怎樣的涵義？又該任何規制呢？

三、稅收調控的經濟法解析

李昌麒教授曾把經濟法定義為：“經濟法是國家為了克服市場調節的盲目性和局限性而制定的需要由國家干預的具有全局性和社會公共性的經濟關系的法律規范的總稱”。可以說經濟法學是國家經濟職能凸顯和市場調節無法自足的產物，在經濟法語境中，國家干預是市場經濟發展到一定階段的國家擁有的特殊經濟職能，其目的在于克服“市場失靈”帶來的負面效應，提高市場效率，而稅收調控則是國家干預經濟宏觀調控的主要方式。

稅收調控問題，從法學角度來說，稅收調控的公平正義與合法性是研究的重點，特別是經濟法領域，其研究的途徑就是希望通過法學手段解決經濟問題，例如希望依據以稅收問題為研究對象的財稅經濟理論和財稅經濟政策提出相關的法律對策，這也正是本文力求探究的問題。因為完善的稅收法律制度是市場有效運行的重要保障，也是市場經濟能長效發展的重要支撐，但是，目前學術界主要傾向于對稅收調控的政策性研究，集中于稅收調節作用、稅收有效性等經濟政策措施層面，對稅收調控的法律制度保障研究較為缺乏，所以有必要從法學角度特別是與稅收調控密切相關的經濟法領域來分析稅收調控問題。本文認為經濟法視角下的稅收調控功能應主要考察稅收調控的合法性與有效性的界限問題。

一般而言，任何經濟法律的制定不會超前于現實的經濟生活，經濟法律的頒布也都是為了規范現有的社會經濟活動，稅收法律也是如此，它的制定會相對滯后于社會經濟現象；同時，經濟法律必須符合經濟運行的規律，滿足現實經濟的需求，這樣才能具備經濟法律的生命力和有效性。從許多國家的實際經驗來看，在國家遇到經濟改革時，大都會出現宏觀調控的違法現象，稅收調控也是如此，但這并不意味稅收調控的有效性就必然高于合法性，有效性與合法性之間存在著“度”的關系，“度”是有效性與合法性的界限，亦是稅收調控能發揮實效的根本所在。

本文認為，稅收調控的“度”，是“適度”即適當的調控力度，亦是經濟法上的“國家適度干預原則”，這與稅收中性原則密切相關。

稅收調控的“適度”表現為經濟運行得到最優調控，經濟能穩定增長，總體增強民眾福利，對于稅收調控力度的掌握要符合經濟運行的實際情況，滿足經濟規律。在根據經濟運行情況作出判斷的基礎上，遵循經濟法基本原則，包括資源優化配置原則、社會本位原則、經濟民主原則、經濟公平原則、經濟效益原則等等，其實施要在法律允許范圍之內，同時，稅收調控的有效性也要求給予政府一定權限，但是這些權限應在合理限度之內，并且其權限的行使應遵循經濟規律。

同時，經濟法中的“國家適度干預原則”也要求稅收調控掌握“度”，該原則強調國家干預的有限性。稅收調控對于經濟運行的調整而言是外力，往往不能解決諸如證券資本市場、房地產市場等各領域的根本問題，其稅收調控的作用是有限的，不是萬能的，不能過度夸大稅收調控的效果。根據近幾年國家宏觀調控情況看，無論是證券市場的調整，還是房地產市場調控，亦或經濟過熱過冷之時，國家都選擇了稅收調控，但是都未能解決證券市場或房地產市場的根本問題，也未能將其帶出泥沼。因此，“國家適度干預原則”就要求稅收調控應以市場失靈的存在與調控的有效性為前提，充分考慮市場作為資源配置的主導力量，在干預有效且符合法律規定的前提下展開稅收調控。

四、稅收調控功能的經濟法規制

（一）稅收調控應遵循經濟法及稅法的基本原則

稅法是經濟法的重要組成部分，其稅收調控也應遵循經濟法及稅法的基本原則，這對于確保稅收調控目標以及宏觀調控的實現非常重要，這些原則包括但不限于以下內容。

國家適度干預原則。它是經濟法的基本原則之一，其核心在于強調宏觀調控的“度”，強調稅收調控行為須在一定范圍與限度內。國家干預經濟的宏觀調控行為應遵循經濟規律，在確保經濟穩定增長的基礎上，不會造成對國民較大稅務負擔。當然在“度”的界限上，國家適度干預原則也賦予政府一定權限，可以在遇到情勢變更時，運用經濟規律，采取稅收調控例如實施減稅等方式對宏觀經濟進行調整。

稅收公平原則。它是稅法基本原則之一，是指稅收負擔必須在國民之間公平分配。在各種稅收法律關系中，納稅人的地位是平等的，在相同的經濟條件下應被給予同等對待，即所謂的同等稅收待遇問題。稅收公平原則的貫徹能確保稅收調控的權威，能被大多數人接受，亦能保證稅收調控的效果。

（二）稅收調控應具備合法性

稅收調控效果的實現除遵循經濟法及稅法的基本原則，具備稅收調控的有效性外，還應依法進行稅收調控，具備稅收調控的合法性，其主要體現為：

稅收調控的權力來源必須合法，其含義是指稅收調控的制定主體依法享有調控權，其權力來源于法律上的明確授權。在具體稅收調控實踐中，稅收法律的制定存在轉授權、模糊授權、空白授權等問題。首先，財政部調整證券交易印花稅稅率的依據是“經國務院批準”，這種轉授權行為《立法法》是明令禁止的；其次，雖然《立法法》明確規定“關于稅收的基本制度只能制定法律”，但對于涉稅法律能否授權立法的問題，理論界仍有較大爭議，但是根據《立法法》基本精神及稅收法定原則，稅收立法權原則上應由全國人大及其常委會享有，這樣才能保障征稅的權威性。目前我國共有18個稅種，僅個人所得稅、企業所得稅、車船稅3個稅種由全國人大及其常委會制定稅收實體法律；而增值稅、消費稅等15個稅種，均由國務院制定稅收條例。為此，為保證稅收調控的合法性，應盡快解決涉稅法律授權立法方面存在的模糊授權、空白授權等問題，保障稅收調控權力來源的合法性，從而進一步提高稅收調控的法治水平。

稅收調控的程序必須合法，其含義是指稅收法律的決策與執行必須遵守法定程序，不能隨意使用稅收調控措施。這在證券交易印花稅的調整過程中，需求更為迫切，2007年5月30日晚12點，2008年4月23日晚上7點，財政部分別兩次突然宣布對證券交易印花稅稅率進行調整，這種稅收調控突襲方式的運用，對公民私權造成了踐踏，體現出稅收調控程序合法性的缺失。為保證稅收調控程序的合法性，應在征稅決策階段舉行聽證，聽取專家及民眾意見；稅收調控過程需貫徹三公原則，保障民眾知情權，遵循信賴依賴受保護原則。

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