新疆被征地農(nóng)民之法律保障研究

阿麗耶·阿卜力肯木，祁志杰，阿比旦木·依馬木

隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的推進(jìn)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化水平不斷提高，城鎮(zhèn)人口穩(wěn)步增長(zhǎng)，農(nóng)民的生產(chǎn)方式發(fā)生了很大的變化，社會(huì)結(jié)構(gòu)正在悄然轉(zhuǎn)變，新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式也正在形成之中，城市化將是不可阻擋的潮流。土地是一種物，是最重要的不動(dòng)產(chǎn)，自古以來(lái)即是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)［1］，而在征地過(guò)程中，諸多方面法律的不完善，導(dǎo)致被征地農(nóng)民的應(yīng)有權(quán)益無(wú)法得到維護(hù)，社會(huì)不穩(wěn)定因素增多。

一、新疆被征地農(nóng)民保障工作的現(xiàn)狀

各地區(qū)采用多種語(yǔ)言方式加強(qiáng)宣傳工作，深入基層進(jìn)行講解，提高了被征地農(nóng)民對(duì)行政法規(guī)的認(rèn)識(shí)，思想上有了很大提高，參保率得到很大提升。以伊犁州為例，截至2011年11月15日，2011年以前被征地農(nóng)民中愿意參加被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的1881人中，已參保1114人，參保率為66.3%。此外，被征地農(nóng)民在符合一定條件時(shí)可被納入城、鄉(xiāng)最低生活保障。為確保被征地農(nóng)民失地不失業(yè)，各地區(qū)通過(guò)多種方式拓寬就業(yè)渠道，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。以上這些措施，維護(hù)了自治區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定，提高了農(nóng)民生活水平，轉(zhuǎn)變了生產(chǎn)方式，拉動(dòng)了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，也促進(jìn)了全區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二、新疆被征地農(nóng)民保障工作存在的不足

在新疆伊犁州，農(nóng)民對(duì)土地的依賴程度較高，土地不僅是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料和生活來(lái)源，更重要的是，在農(nóng)村社會(huì)保障體系缺失或者尚未健全的情況下，土地具有最終的社會(huì)保障功能。[2]因此，對(duì)被征地農(nóng)民的補(bǔ)償應(yīng)考慮兩個(gè)方面：一是作為生產(chǎn)、生活資料的補(bǔ)償；二是對(duì)社會(huì)保障的補(bǔ)償。[3]被征地農(nóng)民保障工作屬縣（市）級(jí)統(tǒng)籌，因各地方政府財(cái)政能力的不同而保障水平也參差不齊，區(qū)內(nèi)絕大多數(shù)地方政府財(cái)力薄弱，被征地農(nóng)民保障水平低，沒有最低保證數(shù)。在征地過(guò)程中，部分失地的農(nóng)民沒有被納入被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，只有全部被征地農(nóng)民才能進(jìn)入被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)體系當(dāng)中，導(dǎo)致部分被征地農(nóng)民的養(yǎng)老得不到保障。更早的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)工作過(guò)程中，程序最復(fù)雜，面臨困難最艱難的屬銜接問(wèn)題，因統(tǒng)籌層次低，各地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)不一，各地區(qū)各險(xiǎn)種不能夠平穩(wěn)接續(xù)，在實(shí)際操作中存在著許多障礙，出現(xiàn)許多待遇差別問(wèn)題，農(nóng)民意見較為強(qiáng)烈。

三、行政立法視角下的保護(hù)

首先，被征地農(nóng)民在行政過(guò)程中處于絕對(duì)的劣勢(shì)地位，各地方政府主體處于優(yōu)勢(shì)地位，行政法規(guī)和規(guī)章的不健全，往往會(huì)導(dǎo)致被征地農(nóng)民的權(quán)益不能得到很好的保護(hù)，產(chǎn)生各種矛盾，出現(xiàn)農(nóng)民集體上訪事件。

其次，在立法時(shí)，社會(huì)的發(fā)展因素也是很重要的一方面，如果沒有考慮到社會(huì)發(fā)展因素，就無(wú)法做到立法與社會(huì)發(fā)展的一致性和同步性，這樣的地方性法規(guī)往往是落后的，不具有時(shí)代性和先進(jìn)性。

再次，被征地農(nóng)民保障工作的行政立法也應(yīng)考慮到農(nóng)民的心理因素，土地是農(nóng)民收入的最主要來(lái)源，農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，征收農(nóng)民的土地，不僅切斷了農(nóng)民收入的來(lái)源，而且農(nóng)民賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)也動(dòng)搖了。

四、權(quán)益保障過(guò)程中的法律保護(hù)

（一）征地過(guò)程中的法律保護(hù)

各地方政府應(yīng)當(dāng)按照合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、城市信用、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則依法行政，對(duì)征收農(nóng)民土地的面積嚴(yán)格把關(guān)，以防止對(duì)土地的濫用和過(guò)度征收，對(duì)被征收土地的用途進(jìn)行長(zhǎng)期跟蹤監(jiān)督，嚴(yán)格依照法律法規(guī)確保土地不被閑置，防止對(duì)土地的炒作，穩(wěn)定土地使用價(jià)格，特別是用于商品房建設(shè)的被征收土地。

（二）養(yǎng)老保險(xiǎn)過(guò)程中的法律保護(hù)

首先，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)缺乏最低保證數(shù)，保障水平低，多數(shù)地區(qū)的養(yǎng)老金無(wú)法滿足農(nóng)民的生活要求。以伊犁州為例，全州已享受養(yǎng)老金待遇的被征地農(nóng)民月人均大約為477元，按照這樣的保障水平，以及物價(jià)的不斷上漲，被征地農(nóng)民老年生活根本無(wú)法得到保障。針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，應(yīng)該加強(qiáng)行政立法，規(guī)定被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的最低保證數(shù)，并根據(jù)物價(jià)波動(dòng)幅度，提高保障水平。

其次，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)將部分被征地農(nóng)民排除在保障范圍之外，部分被征地農(nóng)民的養(yǎng)老無(wú)法得到保障。在疆內(nèi)一些地區(qū)，地方政府將部分被征地農(nóng)民納入新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，或者將每戶幾個(gè)人的失地面積累積到一個(gè)人的份額中，讓一個(gè)農(nóng)民進(jìn)入被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中，但即使是通過(guò)此種方法，也達(dá)不到保障農(nóng)民權(quán)益的要求，地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)將部分被征地農(nóng)民納入保障范疇，轉(zhuǎn)變保障標(biāo)準(zhǔn)，降低門檻，讓部分被征地農(nóng)民有法可依。

再次，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)與其他養(yǎng)老保險(xiǎn)險(xiǎn)種的銜接是阻礙農(nóng)民保障工作的最大困難，各種養(yǎng)老保險(xiǎn)之間缺乏有效地統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，致使實(shí)際操作中出現(xiàn)各政策之間的矛盾和空白，因此，緩解矛盾和填補(bǔ)空白的行政立法工作迫在眉睫。

最后，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)屬縣（市）級(jí)統(tǒng)籌，統(tǒng)籌層次低，異地繳費(fèi)、轉(zhuǎn)移困難，存在多種限制，多數(shù)地區(qū)養(yǎng)老基金存在潛在風(fēng)險(xiǎn)，最行之有效的解決途徑是出臺(tái)全疆統(tǒng)一的地方性法規(guī)，將統(tǒng)籌層次提高到自治區(qū)級(jí)，由自治區(qū)統(tǒng)一管理和統(tǒng)籌。

（三）就業(yè)過(guò)程中的法律保護(hù)

地方政府雖然提供了一系列就業(yè)崗位，創(chuàng)新了許多就業(yè)形式，但被征地農(nóng)民大部分文化程度較低，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，用人單位對(duì)就業(yè)者的要求不斷提高，因此，大大限制了失地后重新就業(yè)的機(jī)會(huì)。因此，自治區(qū)行政立法時(shí)應(yīng)重視被征地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題，規(guī)定農(nóng)民就業(yè)的動(dòng)態(tài)跟蹤監(jiān)測(cè)機(jī)制，從立法上保障被征地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題。

五、解決矛盾過(guò)程中的司法保障

首先，在征地的始終，要為被征地農(nóng)民提供法律援助，提供平等的行政救濟(jì)、司法救濟(jì)的渠道和機(jī)會(huì)。法律援助是指由政府設(shè)立的法律援助機(jī)構(gòu)組織法律援助人員，為經(jīng)濟(jì)困難或特殊案件的人給予無(wú)償提供法律服務(wù)的一項(xiàng)法律保障制度。主要應(yīng)當(dāng)將被征地農(nóng)民也納入法律援助的申請(qǐng)條件中，政府和社會(huì)專門的法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)為被征地農(nóng)民提供多種方式的法律援助，為其提供平等的享有行政救濟(jì)、司法救濟(jì)權(quán)利的渠道和機(jī)會(huì)。

其次，政府要堅(jiān)持依法行政，杜絕違法征地等現(xiàn)象的出現(xiàn)。朱镕基總理曾說(shuō)過(guò)：“我們政府機(jī)關(guān)應(yīng)該處在一個(gè)公正的、客觀的地位，去實(shí)施監(jiān)督。”政府作為法律的執(zhí)行者、公共利益的保護(hù)者，應(yīng)當(dāng)樹立正確的政績(jī)觀，并且自己首先應(yīng)當(dāng)忠實(shí)遵循保護(hù)公共利益的法規(guī)，將法律有關(guān)公共利益的規(guī)定作為自己行動(dòng)的指針，并在直接事關(guān)自身的行動(dòng)中，模范遵守法律和維護(hù)公共利益，而不是反其道而行之。

再次，法律監(jiān)督機(jī)關(guān)、執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)做好自己的本職工作，擺正自己在征地過(guò)程中的位置，發(fā)揮自己應(yīng)有作用。只有堅(jiān)持按照法律程序進(jìn)行征地相關(guān)工作，努力與被征收人達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議，才能最大限度地維護(hù)被征收人的利益，降低被征地農(nóng)民與政府發(fā)生矛盾的幾率。

解決好農(nóng)民權(quán)益問(wèn)題不僅是中國(guó)社會(huì)發(fā)展的基石，更是社會(huì)穩(wěn)定和諧發(fā)展的前提。構(gòu)建和諧社會(huì)，和農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民存在著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。只有善待農(nóng)民，中國(guó)才有一個(gè)穩(wěn)定和繁榮的未來(lái)！最后，筆者希望能夠盡快制定我國(guó) 《土地征收法》，只有不斷完善相關(guān)立法，才能進(jìn)一步保障農(nóng)民合法權(quán)益，改變被征地農(nóng)民弱勢(shì)地位。

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