新公共管理理論視角下的財(cái)政績(jī)效管理

●楊芷晴 李浩田

新公共管理理論的興起使財(cái)政績(jī)效管理與評(píng)價(jià)更多地應(yīng)用到公共管理領(lǐng)域，其理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)財(cái)政績(jī)效管理有著重要的指導(dǎo)意義。本文梳理了新公共管理理論、財(cái)政績(jī)效管理相關(guān)理論以及二者的關(guān)系，并從新公共管理理論視角出發(fā)，分析了我國(guó)實(shí)施財(cái)政績(jī)效管理的必要性和可行性，以此為基礎(chǔ)，提出進(jìn)一步完善財(cái)政績(jī)效管理的對(duì)策和建議。

一、新公共管理理論與財(cái)政績(jī)效管理

新公共管理理論產(chǎn)生于20世紀(jì)70年代末，當(dāng)時(shí)西方經(jīng)濟(jì)處于 “滯脹期”，政府面臨著巨大的財(cái)政和管理危機(jī)，政府機(jī)構(gòu)龐大臃腫、效率低下，政府失敗論占據(jù)主導(dǎo)地位。而與此同時(shí)，私人部門的管理理念卻在不斷創(chuàng)新。在這樣的歷史背景下，新公共管理理論應(yīng)運(yùn)而生。新公共管理理論主張以市場(chǎng)和企業(yè)為導(dǎo)向，吸收私人部門管理的理論、方法、技術(shù),對(duì)傳統(tǒng)的公共管理理論進(jìn)行改造。它將私人部門的績(jī)效管理理念引入公共部門，實(shí)行績(jī)效管理；提高政府行政效率，實(shí)行公共管理分權(quán)化；以滿足社會(huì)公眾需求為中心，建立公共管理者直接對(duì)公眾負(fù)責(zé)的責(zé)任機(jī)制；引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)行市場(chǎng)化管理。

財(cái)政績(jī)效管理正是在上述新公共管理理論研究的基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)財(cái)政預(yù)算管理制度進(jìn)行改革，嘗試去解決政府機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下問(wèn)題，以避免“政府失靈”,消除或減少公共部門中的“X—低效率”（該理論最早于1966年由哈維·萊本斯坦提出，它強(qiáng)調(diào)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)際存在的各種 “非配置性低效率”問(wèn)題，而很少考慮被投入于生產(chǎn)過(guò)程中的生產(chǎn)要素是否是生產(chǎn)特定產(chǎn)品的最優(yōu)選擇，這給追求效用最大化的官僚機(jī)構(gòu)更大的自由，使其在尋求預(yù)算規(guī)模最大化的過(guò)程中受到更少的限制）。它以財(cái)政支出績(jī)效為目標(biāo)，以績(jī)效評(píng)價(jià)為手段，對(duì)財(cái)政資金的使用全程進(jìn)行評(píng)價(jià)和管理，貫穿于財(cái)政預(yù)算的編制、實(shí)施、控制、反饋等各個(gè)階段，不但可以提高財(cái)政資金的使用效率，還能加強(qiáng)公共部門組織管理，增強(qiáng)績(jī)效觀念。新公共管理理論與財(cái)政績(jī)效管理在許多方面有相通之處，新公共管理理論能對(duì)財(cái)政績(jī)效管理提供重要的理論指導(dǎo)。

第一，新公共管理理論主張?jiān)诠┙o過(guò)程中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，在公共部門中使用契約主義來(lái)實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的效率供給，當(dāng)這種契約主義如建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓（BOT）引入財(cái)政績(jī)效管理后，公共產(chǎn)品的生產(chǎn)將不再是傳統(tǒng)的供給方式，而使生產(chǎn)者與供給者實(shí)現(xiàn)了分離，從而打破了傳統(tǒng)財(cái)政體制中一次性撥款并交給部門獨(dú)立負(fù)責(zé)的格局，形成一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，提高了公共產(chǎn)品的生產(chǎn)效率。

第二，新公共管理理論強(qiáng)調(diào)的績(jī)效考評(píng)以及以滿足社會(huì)公共需求為目標(biāo)的理念為財(cái)政績(jī)效管理提供了清晰思路。傳統(tǒng)的財(cái)政預(yù)算集中于資源的合理配置以及政治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而新公共管理理論要求財(cái)政績(jī)效管理以公共產(chǎn)品的產(chǎn)出、服務(wù)和公共滿意度為評(píng)價(jià)指標(biāo)，“公民需要”、“講求效果”、“以結(jié)果為本”成了財(cái)政績(jī)效改革的前沿理念。

第三，新公共管理理論所提倡的分權(quán)化以及合同外包能有效促進(jìn)財(cái)政績(jī)效考評(píng)制度的發(fā)展。這種分權(quán)管理的理念能有效提高行政效率，應(yīng)用到財(cái)政績(jī)效改革中則意味著財(cái)政機(jī)構(gòu)的分權(quán)化，從而使各分權(quán)機(jī)構(gòu)的決策與責(zé)任一一對(duì)應(yīng)，即主要部門確定績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計(jì)績(jī)效測(cè)定方法來(lái)對(duì)工作人員進(jìn)行考評(píng)。公共服務(wù)的實(shí)現(xiàn)則由合同外包部門具體實(shí)施。這樣能迫使政府對(duì)服務(wù)和管理的績(jī)效做出明確的界定，站在發(fā)包人的角度對(duì)承包人提出明確的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)并對(duì)工作績(jī)效作出考評(píng)。

此外，將新公共管理理論所主張的來(lái)自私人部門的激勵(lì)創(chuàng)新機(jī)制應(yīng)用到財(cái)政績(jī)效管理后，還能有效抑制機(jī)構(gòu)間“預(yù)算最大化”的不合理競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象，形成一個(gè)基于結(jié)果和效能的激勵(lì)機(jī)制，把考評(píng)的重點(diǎn)集中于產(chǎn)出和結(jié)果，管理者不用擔(dān)心因花不完錢而面臨下一年度預(yù)算將被縮減的可能。

二、新公共管理理論下實(shí)施財(cái)政績(jī)效管理的必要性和可行性分析

（一）實(shí)行財(cái)政績(jī)效管理是實(shí)現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型的內(nèi)在要求

財(cái)政績(jī)效是政府活動(dòng)績(jī)效的反應(yīng)，財(cái)政績(jī)效管理的目標(biāo)與政府轉(zhuǎn)型有內(nèi)在統(tǒng)一性，要實(shí)現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型，需要進(jìn)行財(cái)政績(jī)效管理改革。

第一，財(cái)政績(jī)效管理的經(jīng)濟(jì)性符合建設(shè)節(jié)約型政府的要求。強(qiáng)調(diào)資源投入的節(jié)約、資源使用的合理，以及評(píng)價(jià)管理耗費(fèi)與投入之間的關(guān)系是財(cái)政績(jī)效管理的重要環(huán)節(jié)。實(shí)行財(cái)政績(jī)效管理，能有效提供公共需求供給的效率，降低資金使用的浪費(fèi)。

第二，財(cái)政績(jī)效管理的效率性與建設(shè)責(zé)任型政府密切相關(guān)。績(jī)效管理通過(guò)評(píng)價(jià)“績(jī)”來(lái)提高“效”，以財(cái)政支出使用環(huán)節(jié)為重點(diǎn)，對(duì)投入和產(chǎn)出優(yōu)化管理，以實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出的高效率。責(zé)任型政府強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)一致原則，講求對(duì)社會(huì)適度干預(yù)，堅(jiān)持有權(quán)必有責(zé)，維護(hù)公共利益。通過(guò)確定績(jī)效考核指標(biāo)，建立財(cái)政績(jī)效問(wèn)責(zé)制，能有效分清決策和責(zé)任，進(jìn)而強(qiáng)化政府自我約束，促進(jìn)建設(shè)責(zé)任型政府。

第三，財(cái)政績(jī)效管理的效益性與建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)在要求相吻合。通過(guò)引入市場(chǎng)機(jī)制以及企業(yè)管理理念，對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行績(jī)效管理，能促使財(cái)政資金的產(chǎn)出結(jié)果更好地達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)的正是政府活動(dòng)的最終效果，堅(jiān)持服務(wù)于民，關(guān)注人民切身利益。績(jī)效管理的效益性要求把政府定位為“服務(wù)者”，公眾為“顧客”，把目光聚焦于管理活動(dòng)的產(chǎn)出以及公共產(chǎn)品提供的質(zhì)量與效益上，滿足社會(huì)公眾的多方面需求。對(duì)預(yù)算全程進(jìn)行評(píng)價(jià)和管理，提高財(cái)政預(yù)算的科學(xué)性和公開性，讓公眾參與到公共管理事務(wù)中來(lái)，發(fā)揮外部監(jiān)督的作用，切實(shí)提高政府執(zhí)行力。

（二）實(shí)行財(cái)政績(jī)效管理是加強(qiáng)財(cái)政管理的需要

財(cái)政管理是政府的重要職能，傳統(tǒng)財(cái)政管理的主要任務(wù)是組織財(cái)政收入，但是隨著行政改革的深入，政府轉(zhuǎn)型的需要，財(cái)政管理的重點(diǎn)要從 “收入”轉(zhuǎn)向“支出”。而以結(jié)果為導(dǎo)向的支出績(jī)效管理，從成本與效益的角度能為政府提供科學(xué)合理的績(jī)效管理建議或以財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)為核心的決策依據(jù)，對(duì)財(cái)政支出全程監(jiān)督、控制、評(píng)價(jià)，從而優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，增加財(cái)政資金管理透明度，最終擴(kuò)大受益范圍、增強(qiáng)受益度。與此同時(shí)，長(zhǎng)期來(lái)看，政府所能提供的資源總量總是有限的。根據(jù)瓦格納法則，隨著人均收入的提高，公共部門的相對(duì)規(guī)模也會(huì)提高，財(cái)政支出的相對(duì)規(guī)模也將隨之提高，特別是，隨著社會(huì)公共需求的不斷擴(kuò)張，對(duì)財(cái)政支出實(shí)行績(jī)效管理，提高資金使用效率尤為必要。

（三）企業(yè)績(jī)效管理提供了可借鑒的經(jīng)驗(yàn)

企業(yè)與政府是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)兩個(gè)相對(duì)和互補(bǔ)的組成部分，基于企業(yè)績(jī)效管理和績(jī)效評(píng)價(jià)有成功的經(jīng)驗(yàn)和成熟的體系，而且新公共管理理論也強(qiáng)調(diào)從私人部門借鑒管理理論、方法、技術(shù)等應(yīng)用于公共部門管理，因此可以借鑒企業(yè)績(jī)效管理的有效經(jīng)驗(yàn)，以拓展財(cái)政績(jī)效管理思路。改革開放30年來(lái)，中國(guó)企業(yè)績(jī)效管理研究在深度、廣度和力度上遠(yuǎn)遠(yuǎn)走在公共部門的績(jī)效研究之前。大量研究表明，壟斷性的企業(yè)很難提高生產(chǎn)率，在降低生產(chǎn)成本和改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)方面也很難推進(jìn)，而且占用和浪費(fèi)了大量稀缺資源。而公共部門提供的公共產(chǎn)品具有壟斷性，幾乎沒(méi)有其他替代品，公眾很難有自主選擇的權(quán)利，造成了供給效率低和區(qū)域差異。打破傳統(tǒng)財(cái)政支出的壟斷模式，形成新的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是實(shí)行財(cái)政績(jī)效管理的關(guān)鍵。

三、新公共管理理論下推進(jìn)財(cái)政績(jī)效管理的對(duì)策

1994年的分稅制改革，主要解決了政府的財(cái)政收入問(wèn)題，卻并沒(méi)有解決財(cái)政支出的公開性、透明性、效率性等問(wèn)題。自1998年啟動(dòng)財(cái)政預(yù)算體制改革，政府才開始逐漸面對(duì)和解決 “支出”問(wèn)題。總體來(lái)說(shuō)，我國(guó)財(cái)政績(jī)效管理的理論和實(shí)踐還處于起步和探索階段，諸多問(wèn)題亟待改進(jìn)，如財(cái)政績(jī)效管理缺乏有效的約束條件和制度保障，資金分配的科學(xué)性和預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性有待提高，對(duì)財(cái)政資金使用效果缺乏完整的評(píng)價(jià)體系，沒(méi)有完整的追蹤問(wèn)責(zé)機(jī)制等等。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)潛在增速下移、各行各業(yè)資本投資的邊際回報(bào)率下降的情況下，政府財(cái)政收入高速增長(zhǎng)的情況可能再也不復(fù)返了，完善財(cái)政績(jī)效管理，提高財(cái)政資金的使用效率顯得尤為重要。

（一）建立公開、透明、規(guī)范、完整的預(yù)算體制

建立一個(gè)符合我國(guó)現(xiàn)代社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體系的政府財(cái)政預(yù)算制度，直接關(guān)系到政府如何進(jìn)行更有效率的資源配置。這是政府管理改革的一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要下力氣推動(dòng)建立公開、透明、規(guī)范、完整的預(yù)算體制，形成深化預(yù)算制度改革總體方案。而這必須從國(guó)家根本憲政制度上建立起人大對(duì)政府部門財(cái)政收支的全口徑的預(yù)算、決算的審查、監(jiān)督、批準(zhǔn)和制衡的預(yù)算民主制度。這還牽涉到財(cái)政部與央行在財(cái)政存款余額和國(guó)庫(kù)庫(kù)底資金結(jié)余運(yùn)營(yíng)運(yùn)作上的權(quán)力與利益問(wèn)題。如果這些根本的制度性建設(shè)不到位，僅僅想依靠一些法律條文規(guī)定 “三公經(jīng)費(fèi)要公開”，預(yù)算要“公開、透明、規(guī)范、完整”，要建立一個(gè)“全口徑的預(yù)算體制”，是無(wú)濟(jì)于事的。這樣的《預(yù)算法》一旦上會(huì)通過(guò)，不但不會(huì)推進(jìn)中國(guó)的財(cái)政體制和預(yù)算體制改革，而且會(huì)長(zhǎng)期阻礙未來(lái)中國(guó)的法治民主建設(shè)進(jìn)程，還有可能使得本次主動(dòng)下放權(quán)力的改革打了水漂。

（二）完善財(cái)政績(jī)效管理法律制度

從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，世界各國(guó)都制定了一套與績(jī)效管理相關(guān)的法律法規(guī)，開展財(cái)政績(jī)效管理。如1993年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的《政府績(jī)效與結(jié)果法案》（GPRA）規(guī)定，聯(lián)邦政府“每個(gè)機(jī)構(gòu)應(yīng)提交年度績(jī)效規(guī)劃和報(bào)告”，財(cái)政預(yù)算與政府績(jī)效掛鉤。1997年，英國(guó)頒布的《支出綜合審查》、《地方政府法》規(guī)定，地方政府必須實(shí)行最佳績(jī)效評(píng)價(jià)制度，各部門每年都要進(jìn)行績(jī)效評(píng)估工作，要有專門的機(jī)構(gòu)和人員及固定的程序。1998年，澳大利亞通過(guò) 《公共服務(wù)法案》、《財(cái)務(wù)管理與責(zé)任法案》，進(jìn)一步完善政府部門績(jī)效的責(zé)任管理機(jī)制，使結(jié)果導(dǎo)向的政府部門績(jī)效評(píng)估機(jī)制進(jìn)一步規(guī)范化和制度化。2002年，日本也出臺(tái)了《政府政策評(píng)價(jià)法》，將政府公共支出政策決策和執(zhí)行行為納入法制規(guī)范軌道，為政府績(jī)效管理的順利實(shí)施打下了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

從我國(guó)實(shí)踐來(lái)看，早在2001年，湖北、湖南、廣東、遼寧、福建、河北等地也先后開展了財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作，尤其以廣東省取得了卓有成就的嘗試。而我國(guó)首次提出在政府部門建立預(yù)算績(jī)效考評(píng)體系的目標(biāo)是在2010年黨的十六屆三中全會(huì)上。實(shí)踐先行，為提高預(yù)算資金的使用效率，在借鑒其他國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，財(cái)政部也制定出臺(tái)了績(jī)效管理的一系列指導(dǎo)意見和各行業(yè)管理辦法。如《財(cái)政部關(guān)于開展中央政府投資項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的指導(dǎo)意見》（2004）、《中央部門預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)管理辦法 （試行）》（2005）、《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（2009,2011）等。特別是2009年制定、2011年重新修訂的 《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》，較為完整系統(tǒng)地闡述了績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容、指標(biāo)、方法、標(biāo)準(zhǔn)以及評(píng)價(jià)報(bào)告，為財(cái)政績(jī)效管理提供了理論和實(shí)踐的指導(dǎo)。

但與國(guó)外相比，我國(guó)財(cái)政績(jī)效管理的全國(guó)性法律制度仍然缺失，使得中央與地方之間、部門之間、項(xiàng)目之間很難進(jìn)行縱向和橫向的比較，績(jī)效評(píng)價(jià)和追蹤問(wèn)責(zé)缺少法律依據(jù)和制度保障，有損財(cái)政運(yùn)行效率。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)一方面應(yīng)研究制定全國(guó)性的財(cái)政績(jī)效管理制度，進(jìn)一步明確政府績(jī)效管理評(píng)價(jià)的法律地位、績(jī)效評(píng)價(jià)主體、實(shí)施流程等。另一方面還要總結(jié)國(guó)外政府績(jī)效立法實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以及我國(guó)財(cái)政績(jī)效管理規(guī)定的實(shí)施情況，為制定符合實(shí)際的財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)法律提供經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)，使我國(guó)財(cái)政績(jī)效管理工作走上制度化、規(guī)范化和統(tǒng)一化的道路。

（三）建立規(guī)范完整的績(jī)效評(píng)價(jià)體系

財(cái)政績(jī)效管理評(píng)價(jià)體系包括確定評(píng)價(jià)主體、建立績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、選擇績(jī)效評(píng)價(jià)方法三個(gè)部分。第一，財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)主體的確定必須根據(jù)不同評(píng)價(jià)對(duì)象特點(diǎn)，分別從財(cái)政部門、審計(jì)部門、主管部門、專業(yè)管理部門、預(yù)算部門、主管部門、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)、利益相關(guān)方負(fù)責(zé)人等中選取。第二，在績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)上，可以從財(cái)政資金使用的三個(gè)環(huán)節(jié) “投入—過(guò)程—產(chǎn)出”出發(fā)，也可以從財(cái)政資金運(yùn)行各環(huán)節(jié)的合規(guī)性、經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性出發(fā)來(lái)設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)。第三，績(jī)效評(píng)價(jià)方法主要有成本—效益法、投入—產(chǎn)出法、最低成本法等。其中，成本效益法是將一定時(shí)期內(nèi)的財(cái)政支出項(xiàng)目總成本與總效益進(jìn)行對(duì)比，分析評(píng)定各項(xiàng)目的成本效益，選擇最優(yōu)方案，主要適用于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。投入產(chǎn)出法通過(guò)分析不同支出項(xiàng)目，包括直接或間接的投入與產(chǎn)出、有形或無(wú)形的投入與產(chǎn)出，以評(píng)定各項(xiàng)目的績(jī)效情況，以此為基礎(chǔ)選擇最優(yōu)方案，除了適用于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)之外，還能適用于無(wú)形指標(biāo)的分析評(píng)定。最低成本法是通過(guò)比較多個(gè)效益確定但不易計(jì)量的項(xiàng)目實(shí)施成本，以評(píng)價(jià)財(cái)政績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。該方法僅以成本費(fèi)用最低為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，不衡量項(xiàng)目支出效益。

（四）積極引導(dǎo)公眾參與財(cái)政績(jī)效管理

政府應(yīng)積極引導(dǎo)公眾參與財(cái)政績(jī)效管理，首先，科學(xué)界定參與主體。不同政府部門、不同類型活動(dòng)都要求有不同的參與數(shù)量，如公共事業(yè)類的政府部門，其目標(biāo)是為公眾提供滿意服務(wù)，因此所需的參與比例要高一些，而對(duì)于公共內(nèi)部管理部門，所需公眾參與度要相對(duì)低一些。其次，提升公眾參與政府績(jī)效管理的能力。政府要堅(jiān)持以民為本，激發(fā)公眾參與熱情，提高參與的積極性，賦予公眾更多的決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，將公眾的滿意度納入財(cái)政績(jī)效考核的一項(xiàng)重要指標(biāo)。最后，提高財(cái)政績(jī)效管理信息的透明度。政府應(yīng)加大政務(wù)信息公開的力度，建立績(jī)效管理信息系統(tǒng)，收集、整理和分析政府活動(dòng)目標(biāo)、預(yù)算支出、實(shí)施單位、進(jìn)展情況、效果及社會(huì)影響等一系列績(jī)效管理信息，形成定期的財(cái)政績(jī)效管理分析報(bào)告，并定期公布，主動(dòng)公開財(cái)政績(jī)效管理信息，提高透明度。