對“十二五”時期公共財政制度建設和改革創新的建議

●賈 康/財政部財政科學研究所所長

一、實行“扁平化”改革，減少財政層級

“十二五”時期公共財政體制改革要著力創新財政體制，積極探索和推進財政扁平化改革，增強分稅制財稅體制的穩定性和內在協調性，特別是使之在省以下能夠得到實質性的貫徹。基本導向是按照三級的基本架構和 “一級政權、一級事權、一級財權、一級稅基、一級預算、一級產權、一級舉債權”的原則，力求實現省以下財政層級的減少即扁平化，塑造上下貫通、可有序運行的與市場經濟相契合的分稅分級財政體制。根據國家管理和經濟社會發展的需要，同時考慮到簡化政府級次難度較大，宜著眼于精簡效能和減輕負擔的要求，在一段時期不得不保留五級政府架構的基礎上，首先減少財政層次，通過推行省直管縣、鄉財縣管與鄉鎮綜合改革等改革措施，形成中央、省、市縣的三級財政架構。財政層級“扁平化”，也可望進而拉動“減少行政層級”的綜合配套改革，有效降低行政成本，并促使各級政府在事權合理化、清晰化方面取得實質性進展，構建與事權相匹配的分級財稅體制，提高行政體系運行的績效水平。

二、進一步理清政府事權和職責， 由粗到細形成三級支出責任明細單

在形成中央、省、市縣三級財政架構的基礎上，應按照法律規定、受益范圍、成本效率等原則，進一步理清政府事權和職責，盡可能由粗到細形成中央、省、市縣三級支出責任明細單，并逐步將其法規化。“十二五”時期，進一步理清各級政府事權和支出責任，重點應解決以下幾個方面的問題。首先，應在中央政府有限介入為數不多的大型、長周期、跨地區重點建設項目的同時，原則上使地方政府從一般競爭性生產建設項目的投資領域退出，收縮到公益性公共工程和公共服務的領域內，從而理清多年來中央、地方在投資權上的糾葛，進而由粗到細形成各級政府間的事權分工明細單并逐步將其法規化。其次，要對現階段各級政府事權劃分標準進行統一。第三，對各級政府在基本公共服務領域交叉或重疊的事權爭取盡可能進行明確的細分和形成共擔方案。第四，以法律或法規形式明確規范各級政府事權。

三、構建財權與事權相順應、財力與事權相匹配的財稅體制

構建財權與事權相順應、財力與事權相匹配的財稅體制，是“十二五”時期公共財政體制改革的關鍵，是推進基本公共服務均等化的體制保障，也是完善社會主義市場經濟體制的題中應有之義和重大事項。改革的主要內容包括：合理調整政府間財政收入劃分；以房地產稅、資源稅等充實地方稅體系；完善縱向財政轉移支付制度和改進橫向轉移支付制度；完善稅源總分制度。

四、強化政府公共服務職能，推進主體功能區建設和基本公共服務均等化體系化

滿足社會公共需要，提供公共產品，推進基本公共服務均等化，是公共財政最基本的定位，也是我國政府職能轉變的方向。具體而言，一方面，要逐步建立公共服務標準體系與均等化標準。另一方面，要圍繞主體功能區建設，以實現基本公共服務均等化為目標，完善中央和省以下財政轉移支付制度，優化財力在國土空間和功能區之間的分配，保證所有地區的財力都能支持基本公共服務的提供。

五、構建有利于發展方式轉變和走創新型國家道路的財稅體制

在中國解決經濟增長方式轉變問題，必須走建設創新型國家之路，充分發揮科技作為“第一生產力”的能動作用，使科技發展成為經濟社會發展的有力支撐。公共財政應從以下幾方面支持和鼓勵創新型國家建設和企業自主創新能力建設。首先，財政支出方面，一是應為構建以企業為主體的自主創新體系提供必要的貼息、信用擔保等支持；業已成立并運行了數年的國家中小企業創新基金，需要擴大規模，改進管理，更多運用乘數效應較大的貼息方式，以及規范的參股方式。二是為建設科技實驗室、中試基地、孵化基地等提供一定的資金保障。三是積極發展產業基金和以政策性扶持為導向的風險創業基金的母基金。其次，積極改進和健全知識產權的保護制度，并通過實施政府支持性采購政策(包括首購政策)，扶持自主知識產權的市場化應用和創新型企業發展。最后，在稅收方面，要制定、改進和完善激勵企業加大研發投入的一系列稅收政策。稅收優惠政策的著力點應適度前移，力求針對企業或科研單位實際科研項目投入予以鼓勵。另外，構建有利于發展方式轉變的公共財政制度基礎，需要完善促進環境保護和資源合理利用的稅收制度，健全懲罰和激勵機制。

六、改進和優化收入分配、公共政策與公共管理，創新機制和提升績效

降低直接稅比重(如增值稅擴圍)和促進壟斷行業深化改革的舉措有助于分配格局的改進，直接稅方面財產稅制度框架的建立 (從房產稅改革切入)，個人所得稅降低低端稅負、適當調升高端綜合稅負的改革等，都有助于強化、優化再分配調節。此外，對于社會保障體系建設與運作的支持，以及對于社會成員中的低收入階層、困難群體的多種形式的轉移支付和補貼救助，是財政支出方面的重大事項，也將直接服務于中國收入分配的改進。

應當指出，當前我國尚未建立一套法制健全、權力制衡、程序嚴密、民眾廣泛參與的公共選擇機制，因此如何積極運用和擴展已有的民主機制和權力制衡機制，探索在預算編制、審批、執行的各個環節更多引入和形成規范的公共選擇力量，應當是“十二五”時期公共財政建設的重要內容。