盤活財政存量資金的思考

●尹音頻

近日國務院常務會議提出，要進一步盤活存量，把閑置、沉淀的財政資金用好，集中有限的資金用于穩增長、調結構、惠民生的重點領域和關鍵環節，加大對棚戶區改造、節能環保、公共服務業、城市基礎設施和促進消費等方面的投入，不斷釋放內需潛力，促進經濟轉型升級，滿足群眾迫切需要，提高資金使用效益。筆者認為，盤活財政存量資金是解決財政收支矛盾，促進經濟與社會發展的重要途徑。

一、盤活財政存量資金的必要性

（一）財政存量資金沉淀嚴重

財政存量資金是指按照預算安排應該支出但尚未發生的資金。主要體現為國庫存款余額與政府財政專戶的資金余額。由于預算編制與執行不到位等原因，我國的財政資金沉淀態勢已經發展到相當嚴重的程度。

從地方政府來看，2011年，僅廣東、江蘇、重慶、四川、山東、遼寧、福建等16個省市，財政結轉結余資金合計就超過6600億。雖2012年有所下降，但總額仍可能維持在萬億規模。2012年在已公布地方財政決算報告的省市中，廣東省2012年的結轉結余為881.33億元 （僅省級財政），超過2011年848億的規模；陜西省為294億，也比2011年有所增加；四川省698億元，與2011年基本持平。這些財政結轉結余資金一部分在國庫，一部分在各個單位的財政基本賬戶中。據審計署公布的數據，2012年18個省級政府設立的財政賬戶多達478個，存款余額相當于其國庫存款的44%。央行最新統計數據顯示，截至今年5月，政府存款為3.2萬億元。也就是說，在存量財政資金中，至少有1.4萬億是游離在財政部國庫統一管理之外。正如國際評級公司穆迪報告所稱，中國的許多地方政府設立多個財政專戶，用于存放延期項目的資金，這影響了其管理整體資金及準確厘清資金需求的能力。此外，由于部分資金并未包括在國庫資金中，導致地方政府無法報告真實的流動性狀況，因此加大了資金管理的難度。

再從中央各部門來看，審計署提交全國人大常委會的報告指出，在接受審計的58個中央部門中發現預算執行未完全到位，有的單位還虛列支出、以撥作支。此次審計涉及的部門預算有16%未執行，形成結轉結余356.34億元，其中基本支出結轉25.24億元。

綜合來考察，央行的公開數據顯示，2012年我國國庫存款余額高達3.23萬億元左右，占2012年國內生產總值的6.2%；政府財政專戶的資金余額占國庫存款余額的44%，達到1.42萬億元，占2012年國內生產總值的2.7%。政府國庫存款和財政專戶是各級財政資金撥付的主要途徑，巨額的國庫存款余額和財政專戶余額反映出財政資金使用效率低下。

（二）財政收支矛盾凸顯

2013年以來，受經濟增速放緩的影響，我國財政收入增速持續回落。財政部最新公布的數據顯示，今年上半年全國公共財政收入68591億元，比去年同期增加4795億元，增長7.5%，增幅同比回落4.7個百分點。其中，占比最大的稅收收入僅增長7.9%，增幅同比回落1.9個百分點。而從當前經濟運行態勢來考察，下半年中國財政收入增速也并不樂觀。經濟增速減緩與結構性減稅使稅收收入難以出現大幅上升的勢頭，甚至可能繼續維持低增長態勢。然而，實現保障和改善民生、促進經濟較快發展和產業轉型升級等目標使財政剛性支出壓力進一步增加，財政收支矛盾凸顯。

綜上所述，一方面財政資金層層沉淀，巨額閑置資金得不到有效的運用；另一方面財政收支矛盾尖銳，嚴重制約了經濟社會的發展。為此，“盤活財政存量資金，提高財政支出效益”勢在必行。所盤活的巨額財政沉積資金將會在財政乘數和貨幣乘數的共同作用下成倍放大。1.42萬億的財政專戶資金余額將通過財政乘數擴大為5.68萬億，3.2萬億的國庫存款額將通過貨幣乘數擴大為16萬億資金。如果把這些財政資金投向就業、教育、社會保障、住房等民生領域，不但有助于改善民生，而且能繼續形成新的經濟增長點，增強財政持續增長的后勁。

二、盤活財政存量資金的途徑

盤活財政存量資金不僅需要治標，更需要治本。為此，應該從管理與制度兩個層面解決問題。

（一）盤活財政存量資金的管理途徑

根據財政部 《關于加強地方預算執行管理 激活財政存量資金的通知》要求，加快和有效推進預算執行進度，及時完成公共財政預算項目結算資金、財政結余結轉資金、政府性基金、國庫資金的結算和支付，減少各個環節的資金滯留時間，激活閑置沉淀的存量財政資金、提高資金周轉效率和使用效益。

（二）盤活財政存量資金的制度途徑

1、完善預算管理與約束機制。第一，健全預算管理制度。首先，加強預算編制的準確性。目前我國預算編制的基數法不合理。編制下一年預算不是對財政支出進行合理評估，而是依據上一年的財政支出基數，從而導致預算單位法制意識不強，編報預算隨意性較高，爭報與多報預算，閑置財政資金。因此，應該采用因素法等，科學編制項目滾動預算，切實提高預算編制的準確性。其次，加強部門預算執行管理。對年初部門預算安排的各項資金，屬于本級使用的，要研究制訂合理的用款計劃，努力實現預算資金的均衡支付；屬于追加下級的，要及時制訂安排使用方案并盡快撥付，防止年終集中突擊辦理，以進一步提高預算支出執行率。第二，建立預算執行的約束制度，長期以來，財政用款單位擠占財政資金，卻不必付出應有的代價，預算執行情況不到位卻不承擔相應的責任。為此，應建立預算執行的獎懲約束機制，將財政資金績效評審與預算編制掛鉤，作為考核地方政府與部門財政管理水平的重要內容，實行獎勵與問責制度。

2、推進財政體制改革。我國中央和地方分權財政體制與地方競爭體制的雙重背景導致了存量資產配置不合理，盤活財政存量資金必將影響到某些財政資金的歸屬權與支配權。因此只有從根本上理順財政體制，推進地方財政體制和投融資體系的深入改革，才能使財政資金效率低下的深層次問題得到解決，才能更加有效地激活財政資金并形成更大的實際經濟效益。