盤活財政存量資金要治好預算最大化的頑疾

●本刊評論員

針對財政管理中存在的問題，國務院提出：各部門、各單位既要積極整改，及時糾正各類違法違規行為，又要針對一些方面存在的預算執行不到位、資金層層積淀等情況，以整改為契機，把擠占挪用的錢歸位，把“跑冒滴漏”的錢堵住。特別是要進一步盤活存量，把閑置、沉淀的財政資金用好。

所謂閑置、沉淀的財政資金，是指超過滿足應急需要的庫底資金、得不到有效使用的財政資金。審計結果顯示，2012年我國國庫存款余額高達3.23萬億，政府財政專戶的資金余額達到1.42萬億元。這說明“財政資金管理不嚴格”的問題客觀存在，而且這些閑置、沉淀的財政資金“大量滯存在國庫之外，逃離國庫監管，且閑置效益不高，容易產生權力尋租的腐敗問題”，加劇了財政收支矛盾。

為什么一方面出現財政收入連年超預算增長、地方政府大量舉債，加大了債務風險，另一方面閑置著大量的財政資金，財政資金使用效率低下的奇怪現象？為什么一方面數萬億財政資金趴在賬上“睡大覺”，另一方面民生財政、公共服務、改善經濟結構等急需的開支“吃緊”？在制度上允許財政資金存放在國庫之外的財政專戶上，使財權分散，各地方各部門自行其是是一個原因；預算編制不合理，不具可行性的項目得到了預算安排，實際上并未發生的項目也得到了安排，一些項目爭取到的財政資金又時常大于實際需要是一個原因；撥付地方的部分專項轉移支付層層結存是一個原因；財政收支評估不合理，收入上追求增收的政績，支出評估則不注重實際需要，簡單地按上年基數追加，這又是一個原因。所有這些，最深層的原因還是地方政府和預算單位在局部利益驅使下追求預算最大化，爭取到了花不了的錢、不該花的錢。

預算最大化的追求，被西方學者稱為一種行政頑疾。預算單位要提高“吃飯”的標準，要擴大行政開支的規模，要增加用于顯示政績的投資，所以只要能要到錢，就會盲目地“獅子大開口”，只要能弄到錢，就會使盡手段增收，土地財政、稅費加碼、擴大債務，都極為突出。不管能干什么，效益如何，總想先把錢要到手再說。地方政府、預算單位追求預算最大化還有一個便利，就是行政行為、公共項目的市場化往往不足，市場對其的“價格”發現功能不充分，有信息不對稱的便利可在討價還價中利用。其結果就是要錢時“多多益善”，用錢時敷衍應付、“跑冒滴漏”。

要盤活財政存量資金，就不能迎合預算最大化的追求。要敢于觸及既有利益，細化預算編制，真正做到按公益性、績效性的原則安排預算，要勇于砍掉一些不符合經濟社會發展要求和民生需要的項目，并增強預算的約束力；要科學配置財力，統一財權，盡量減少地方專戶，將更多的預算單位納入國庫集中支付，并嚴格財政專戶管理，進一步嚴肅財經紀律和財務制度。另外，怎樣解決“跑部錢進”的問題，怎樣解決地方政府通過土地財政、稅收加碼、增加負債來控制沉淀財政資金產生的源頭，也是一個十分重要的方面。