當前我國預算績效管理存在的問題與對策建議

●張 君

十八大報告中指出：“創新行政管理方式，提高政府公信力和執行力，推進政府績效管理”。預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是一種以支出結果為導向的預算管理模式。黨中央、國務院高度重視預算績效管理工作，多次提出要完善預算制度，提高財政資金使用效益和政府工作效率。加強預算績效管理，已成為當前和今后財政預算管理工作的重要內容。

一、我國預算績效管理的發展過程及成效

2000年我國開始正式推行部門預算改革，與此同時，預算支出績效評價工作也受到了高度重視，并隨之發展起來。2003年4月財政部在試點基礎上頒布了《中央級教科文部門項目績效考評管理試行辦法》以及《中央級教科文部門項目績效考評規范》，邁出了我國中央部門預算支出績效評價工作的第一步。同年9月，財政部又頒布了《中央級行政經費項目支出績效考評管理辦法（試行）》，并制定了《中央級行政經費項目支出考評指標》和《考評計分辦法》，將中央部門預算的行政經費項目支出納入到了績效評價的范圍。按照制度要求，財政部陸續對中央部門預算中的部分項目支出進行工作試點。在不斷擴大試點范圍的基礎上，2005年財政部頒布了《中央部門預算支出績效考評管理辦法（試行）》，將中央部門預算支出績效考評的范圍從單個項目擴展到全部預算資金。此后，績效評價試點工作逐漸涵蓋了所有中央部門預算單位，成為常態化工作。經過幾年的探索和發展，2011年財政部出臺了《關于推進預算績效管理的指導意見》，2012年又出臺了《預算績效管理工作規劃（2012-2015年）》。這兩個文件的出臺，標志著績效管理理念已融入到預算管理的全過程，而不僅僅只是績效評價，預算績效管理成為了當前及今后財政改革的發展方向和目標。2013年財政部又出臺了《預算績效評價共性指標體系框架》，對全國預算績效評價共性指標體系建設進行指導。

在預算績效管理頂層制度設計不斷完善的基礎上，各地各部門的改革試點范圍也不斷擴大，基本實現了“橫向到邊”、“縱向到底”，即中央部門績效評價全面鋪開，地方績效評價范圍從省本級穩步擴大到市縣。2012年，165個中央一級預算單位選擇了372個項目開展績效評價，涉及資金約140 億元;2012年，地方開展的績效評價項目34397個，涉及資金近8485 億元。

經過十年的努力，我國基本建立起了預算績效管理的制度體系，逐步樹立了以結果為導向的預算績效管理理念，有效提升了預算管理水平和財政資金使用效益，促進了高效、透明、責任政府的建設。

二、當前預算績效管理存在的問題

我國預算績效管理雖然取得了初步成效，但整體上還處于起步階段，存在一些亟待解決的問題，主要有以下幾個方面：

（一）發展不均衡，形式大于實質

十年來，預算績效管理在我國得到了廣泛和深入的發展，目前所有的中央預算單位都已納入試點范圍，各地也已由省級財政擴大到市縣級財政。但從發展的現狀來看，存在著不均衡的現象，有的單位和地區起步快起點高，而有的單位和地區則起步較晚發展較慢。之所以發展慢，一個主要的原因是缺乏發展的動力和發展的環境。預算績效管理更偏重于“管理”，而對于一些地區和單位來講，目前還處于“投入型”、“建設型”經濟發展階段，避免不了存在“重分配、輕管理，重支出、輕績效”的觀點。如何籌集資金、如何爭取上級部門更多的財力支持是首要任務，至于預算的績效管理自然就不是工作的重點了。所以很多地區和單位只是按照中央的要求制定了相應的辦法，而實際開展績效管理的深度和廣度都不夠，形式大于實質。

（二）預算績效管理的法律缺失

目前預算績效管理的相關要求多體現于規章制度，而在預算管理應普遍遵循的《預算法》中，對預算績效管理卻沒有明確的規定。法律的缺失也客觀造成了部分地區和單位對預算績效管理工作重視程度不夠，相關制度不健全，配套措施不具體等問題的存在。

（三）未實現預算全過程的績效管理，仍以事后績效評價為主

根據財政部《關于推進預算績效管理的指導意見》，預算績效管理是一個由績效目標管理、績效運行跟蹤監控管理、績效評價實施管理、績效評價結果反饋和應用管理共同組成的綜合系統。推進預算績效管理，要將績效理念融入預算管理全過程，使之與預算編制、預算執行、預算監督一起成為預算管理的有機組成部分，逐步建立“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的預算績效管理機制。從目前實際情況看，預算績效管理還主要以事后的績效評價為主，而績效目標管理處于起步階段，還未建立科學的工作機制；績效運行跟蹤監控管理還未有實質性措施，仍僅限于執行進度及日常監控。因此要實現預算績效的全過程管理還需要加強其他環節，尤其是目標管理及監控管理。

（四）仍以項目評價為主，未實現預算資金的全覆蓋

績效評價的試行和推廣是由項目支出入手的，因為項目支出管理相對容易明確目標，也容易考核。但預算績效管理應包括所有的財政預算資金，尤其是基本支出預算。目前財政部雖提出了對基本支出預算進行績效評價的要求，但真正實施的地區和單位不多，科學合理的評價指標則更少。基本支出在所有財政預算資金中占大部分，只有將基本支出預算納入績效管理，才能真正反映出預算單位的績效，才能科學評價該政府部門提供公共產品和公共服務的質量和效率，才能逐漸地向績效預算轉變。

（五）績效評價的結果應用未充分發揮效果

績效評價的作用最終應體現在結果的應用上，如果沒有得到更好的應用，績效評價就失去了意義。目前績效評價的結果應用還不夠科學，相關的機制和方法還沒有建立起來，缺少硬性約束，尤其沒有與預算分配機制更加有機地結合起來。此外，對于績效評價結果的反饋缺少信息公開機制，不能起到監督制約作用，也影響了績效評價作用的發揮。

（六）績效評價指標體系需進一步完善

雖然財政部已出臺了《預算績效評價共性指標體系框架》，但共性指標大多偏重于合規性要求，對效果、效率、效益的考核不夠。此外，在共性指標體系框架下，類別性指標缺乏更科學的設定機制。現實中往往由預算執行部門自行設立指標，自行評價指標的完成情況，這樣勢必造成指標的“形同虛設”。有些單位為防止完不成指標，故意將指標的標準降低。這樣績效評價就達不到應有的效果，只是為評價而評價。

（七）預算績效評價組織機制有待完善

目前的績效評價組織機制多為先由各單位自評，再由上級主管單位考評。這種評價方式一要受被評價單位管理水平的影響，也要受上級主管單位能力水平以及人力資源的影響。而且考評人對考評結果不承擔責任，缺乏嚴肅性和約束性。目前大多數單位人力資源都十分緊張，面對繁多的評價項目，很難集中精力逐一評價。評價組織機制的不健全，使評價的結果很難達到設定的要求。

（八）缺少預算績效管理的專家人才及信息技術的支持

預算績效管理從制度的制定，組織實施都需要專業的人才和信息技術的支持，但目前我國相關專業人才不足，績效評價相關的數據庫尚未建立起來，工作質量和效率均有待提高。

三、加強預算績效管理的對策建議

（一）完善相關法律法規

目前我國正在修訂《預算法》，建議在預算法中加入預算績效管理方面的內容。不只是原則方面的要求，更主要的是預算績效管理的法律地位，要體現較強的約束性，對于無績效的或績效差的預算執行主體要有相應的問責措施。此外，還應完善相關的法規規章，從操作層面做好制度安排。

（二）將績效管理覆蓋到所有預算資金

要在預算的“二上二下”過程中全面體現績效管理的要求，預算的編制要體現各項資金所要達到的績效目標，預算的分配要將績效作為一項主要因素，預算的批復要同時體現績效方面的要求。年終決算要說明各項資金績效目標的完成情況，進行自我評價，決算批復要體現績效評價的結果，并提出反饋意見。目前要重點解決的是如何將基本支出預算納入日常績效管理的范圍，并相應建立科學的評價指標體系。

（三）完善預算全過程的績效管理

1、完善預算績效目標的設立。績效目標是績效管理的起點，績效評價就是要對績效目標的完成情況進行評價。而在實際工作中，由于預算編制的時間較為緊張，績效目標不是編制預算的主要測算依據，所以有無目標以及目標的科學性就顯得不那么重要。有些績效目標經常是在進行后期績效評價時補充的，甚至根據項目的完成情況而確定的，所以在評價中很少有達不到績效目標的項目。因此對績效目標的管理要建立相應約束機制，對目標的合理性要有專業的研判，績效目標要與預算一樣，一經確立不得隨意更改，真正使績效目標成為績效評價的依據。

2、完善預算績效的執行監控。目前對預算執行過程的監控，主要是通過國庫集中支付的過程監控來實現，側重于資金的合規性，至于是否按照預算申請時設定的績效目標去執行，目前還無從監控。所以在監控中還要引入績效方面的指標，例如資金的投入方向，執行進度等，真正起到事中監控的作用。

3、完善預算績效評價的方式方法。績效評價是績效管理的主要方面，科學的評價方式方法對績效管理起到至關重要的作用，而指標體系的設立則是績效評價的重中之重。

目前的指標體系設立共性指標較多，合規性指標較多，而個性指標和效果指標較少，且不易量化。指標體系的設立是一項技術含量較高的工作，既需要有實際工作經驗，又需要有專業的研判。應組織專家人才逐漸建立完善績效指標的數據庫，形成具有行業特色的績效指標體系。同時，績效評價的具體實施，應積極引進社會中介組織，既能解決人力資源問題，也能有利于績效評價的客觀公正。此外，績效評價不能簡單地以預算完成時間為結點，很多項目的結果顯現需要一段的時間，所以應根據績效目標設立時的效果體現期間來確立評價期間。

4、完善預算績效評價的反饋機制。評價結果的反饋機制重點在于如何解決公開透明的問題。目前我國預算公開的內容，主要是各單位預、決算的總體情況，至于其中的具體項目，以及項目的執行情況，則很少公開，各項目資金的績效情況更少提及。績效評價的結果屬于預算管理的一個方面，理應公開，以便接受社會公眾的監督。公開績效評價結果有助于提高績效評價的科學性、公正性，不僅預算執行主體要對績效評價結果負責，而且績效評價的組織實施者也要對評價行為負責，如評價失實不當，要追究相關責任。

5、完善預算績效評價的結果應用。績效評價的作用主要體現在結果應用上，評價結果的充分應用也能促進績效評價工作的完善和提高。結果應有主要有兩個方面，一是與預算管理相結合，尤其是與預算分配掛鉤，建立獎罰機制，對于績效評價結果較好的單位核增預算，對于績效評價結果較差的單位核減預算。另一方面，要建立問責制度，對績效評價較差的項目，要追究相關責任單位和責任人的責任，以體現預算管理以及績效管理的嚴肅性。

（四）加大人才培養以及技術支持

預算績效管理是一項系統工程，既需要預算相關部門及相關工作人員轉變觀念，提高管理能力，也需要專業人才利用專業技能開展績效管理的相關工作。應通過培訓、選拔等方式，逐漸建立起績效管理尤其是績效評價方面的專家隊伍，推動績效管理的發展。此外，還應加強相關信息技術的研發和相關管理系統的建立，一方面用于日常管理，另一方面也要建立相關的數據庫，提高績效管理的效率。■