我國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式的缺陷及完善的對(duì)策

孔令仙

(安徽行政學(xué)院 社會(huì)與公共管理系，合肥230059)

土地是人類生存和發(fā)展的重要資源，由于土地的稀缺性和不可再生性，這種資源越來(lái)越受到人們的重視。經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，加大對(duì)土地的需求，土地的價(jià)值也隨之不斷攀升。但由于現(xiàn)行法律對(duì)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式規(guī)制不足，導(dǎo)致在土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)中產(chǎn)生了很多不合理不合規(guī)不合法的現(xiàn)象，國(guó)土領(lǐng)域也日漸成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)和抨擊的對(duì)象。本文在分析當(dāng)前流轉(zhuǎn)方式不足的同時(shí)，提出了一些完善的建議，為國(guó)土領(lǐng)域的可持續(xù)發(fā)展和國(guó)有土地使用權(quán)的良性流轉(zhuǎn)創(chuàng)造和諧公正的環(huán)境。

1 國(guó)有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式概述

國(guó)有土地使用權(quán)，有廣義和狹義之分。廣義的國(guó)有土地使用權(quán)，包括國(guó)有農(nóng)業(yè)用地使用權(quán)、國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)和國(guó)有林業(yè)用地使用權(quán)，是土地的使用者對(duì)國(guó)有土地依法進(jìn)行使用和收益的權(quán)利。狹義的國(guó)有土地使用權(quán)僅指國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)。本文討論的僅是狹義的土地使用權(quán)，即國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第2條規(guī)定，我國(guó)的國(guó)有土地使用制度包括無(wú)償使用和有償使用兩種。無(wú)償使用即通過行政劃撥的方式取得土地使用權(quán)。有償使用方式有五種，即國(guó)有土地使用權(quán)出讓;國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)出資、入股;國(guó)有土地租賃;土地使用權(quán)授權(quán)經(jīng)營(yíng);收繳土地使用費(fèi)、場(chǎng)地使用費(fèi)等。其中最主要的方式是國(guó)有土地使用權(quán)出讓。土地流轉(zhuǎn)方式根據(jù)市場(chǎng)參與度的不同可分為:拍賣、掛牌、招標(biāo)、協(xié)議和劃撥。拍賣出讓國(guó)有土地使用權(quán)是指市、縣人民政府土地行政主管部門發(fā)布拍賣公告，由競(jìng)買人在指定時(shí)間、地點(diǎn)進(jìn)行公開競(jìng)價(jià)，根據(jù)出價(jià)結(jié)果確定土地使用者的行為。拍賣中遵循的原則是“價(jià)高者得”。最終的成交價(jià)格必須高于拍賣方所制定的底價(jià)。拍賣的優(yōu)點(diǎn)在于市場(chǎng)透明，交易迅速，人為因素干擾少。掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)是指市、縣人民政府土地行政主管部門發(fā)布掛牌公告，按公告規(guī)定的期限將出讓土地的交易條件在指定的場(chǎng)所掛牌公布，接受竟買人的報(bào)價(jià)申請(qǐng)并更新掛牌價(jià)格，根據(jù)掛牌期限截止時(shí)的出價(jià)結(jié)果確定土地使用者的行為。掛牌遵循的原則也是“價(jià)高者得”。掛牌交易的期限不得少于十個(gè)工作日且是以書面的形式，允許多次報(bào)價(jià)，有利于投資者理性決策和競(jìng)爭(zhēng)［1］。招標(biāo)出讓國(guó)有土地使用權(quán)，是指市、縣人民政府土地行政主管部門發(fā)布招標(biāo)公告，邀請(qǐng)?zhí)囟ɑ蛘卟惶囟ǖ墓瘛⒎ㄈ撕推渌M織參加國(guó)有土地使用權(quán)投標(biāo)，根據(jù)投標(biāo)結(jié)果確定土地使用者的行為。公開招標(biāo)的投標(biāo)單位不能少于三家。在公開招標(biāo)中投標(biāo)企業(yè)投標(biāo)的價(jià)格是重要的評(píng)標(biāo)因素，開發(fā)商的業(yè)績(jī)、資信、規(guī)劃方案、誠(chéng)信也是重要的參考因素。協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)，是指土地使用者與國(guó)有土地管理部門以協(xié)議的方式取得一定年限的國(guó)有土地使用權(quán)，并支付土地使用出讓金的行為。協(xié)議出讓的價(jià)格主要通過談判與協(xié)商的方式確定，市場(chǎng)因素介入少。劃撥國(guó)有土地使用權(quán)是指經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)，土地使用者通過繳納土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用后依法獲得土地使用權(quán)，或者無(wú)償取得土地使用權(quán)的行為。純粹是行政手段配置資源。

拍賣、掛牌和招標(biāo)是土地流轉(zhuǎn)方式的一大進(jìn)步，一方面規(guī)范了土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，土地使用權(quán)的交易更加公平合理。同時(shí)，因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)價(jià)格是通過市場(chǎng)機(jī)制形成的，更能反映土地的稀缺性，體現(xiàn)土地的價(jià)值，減少國(guó)有土地資產(chǎn)的流失。但我國(guó)土地流轉(zhuǎn)還普遍存在協(xié)議出讓和劃撥方式。這種低廉或無(wú)償?shù)娜〉猛恋嘏c市場(chǎng)的高價(jià)出讓形成強(qiáng)烈反差。如何降低成本獲得低價(jià)或無(wú)償?shù)耐恋兀闪烁鱾€(gè)用地者追求的目標(biāo)，進(jìn)而引發(fā)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，極易造成土地資源的巨大浪費(fèi)。

2 現(xiàn)行國(guó)有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式的缺陷

相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)我國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式作出了嚴(yán)格的規(guī)定。但在土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐運(yùn)作中仍存在不規(guī)范的做法，主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面:

2.1 無(wú)償劃撥土地的人為性和隨意性強(qiáng)

設(shè)立劃撥土地使用權(quán)的目的是為了公共利益的需要，是對(duì)純公益性的建設(shè)項(xiàng)目所采用的無(wú)償供地方式。當(dāng)土地使用符合劃撥條件時(shí)，政府從國(guó)有土地中劃出一定數(shù)量的土地，交予土地使用者無(wú)償使用。劃撥土地的最大特點(diǎn)是公益性、無(wú)償性和無(wú)期限性。當(dāng)然也有限制，劃撥土地使用權(quán)的取得和處分，都必須依法進(jìn)行，擅自轉(zhuǎn)讓、出租、抵押劃撥土地使用權(quán)的行為，都是違法行為。雖然2011年《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》對(duì)“公共利益”進(jìn)行了界定，明確規(guī)定“公共利益”是指國(guó)防、外交需要，組織實(shí)施能源、交通、水利、教科文衛(wèi)體、資源環(huán)保、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)需要，保障性安居工程建設(shè)需要等。此界定以列舉的方式限制其適用范圍，但是不能窮盡，政府官員有很大的自由裁量空間，仍會(huì)導(dǎo)致大量營(yíng)利性土地被當(dāng)作公益性用地?zé)o償劃撥。劃撥土地在經(jīng)政府主管部門批準(zhǔn)并簽訂土地使用權(quán)出讓合同，繳納土地使用權(quán)出讓金后可以再次流轉(zhuǎn)。但由于政府部門對(duì)劃撥土地的監(jiān)管不力造成劃撥土地非法入市，存在大量的合作開發(fā)、合作建房、合作經(jīng)營(yíng)、投資入股等隱形轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)。以各種形式逃避繳納土地出讓金、擅自轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)、重復(fù)出讓或轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)或者對(duì)劃撥土地使用價(jià)格進(jìn)行隨意評(píng)估。這種隱性市場(chǎng)的存在，導(dǎo)致了國(guó)土資源的巨大浪費(fèi)，還滋生腐敗和權(quán)錢交易行為。

2.2 出讓方式的自由裁量和缺乏公開透明

為了減少土地流轉(zhuǎn)中暗箱操作的腐敗現(xiàn)象，國(guó)家引進(jìn)了有償出讓的流轉(zhuǎn)方式，并成為目前我國(guó)土地流轉(zhuǎn)的主要方式。為此出臺(tái)了一系列的規(guī)章制度對(duì)土地出讓行為進(jìn)行規(guī)制。土地出讓制度亦隨之完善，但也存在不少問題。

(1)協(xié)議出讓的透明度和市場(chǎng)化程度低，造成土地資源的浪費(fèi)和腐敗蔓延。協(xié)議出讓是以“一對(duì)一”的談判方式進(jìn)行的，土地使用權(quán)的取得和土地出讓價(jià)格的確定，取決于地方政府的態(tài)度和需地單位的談判能力。因而該出讓方式帶有濃厚的行政配置因素，缺乏公開競(jìng)爭(zhēng)，協(xié)議出讓的價(jià)格往往比招拍掛出讓的價(jià)格低很多。雖然《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)范(試行)》中強(qiáng)調(diào)協(xié)議出讓應(yīng)在相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)小組等有關(guān)組織的監(jiān)管下實(shí)施，由于體制的原因，這種缺乏監(jiān)督和制約的領(lǐng)導(dǎo)小組在談判中形同虛設(shè)。在實(shí)際操作中，其價(jià)格往往是由有決定權(quán)的黨政領(lǐng)導(dǎo)決定，甚至是政府主管土地管理工作的負(fù)責(zé)人說了算。協(xié)議談判過程不公開、信息不披露，加之商人追求利潤(rùn)最大化的目標(biāo)，導(dǎo)致協(xié)議出讓土地使用權(quán)過程中，權(quán)力的濫用和權(quán)錢交易現(xiàn)象頻發(fā)。其后果是，既造成國(guó)有土地資產(chǎn)大量流失，又滋生了違規(guī)操作和腐敗的土壤。

(2)招拍掛制度的不完善。招拍掛出讓制度是市場(chǎng)配置國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的基本制度，引入了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，更加的公平、公開和公正，建立了反映市場(chǎng)供求關(guān)系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本的價(jià)格形成機(jī)制，符合我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本方向。具有協(xié)議出讓無(wú)可比擬的優(yōu)越性，但是招拍掛出讓制度在實(shí)踐運(yùn)行中也存在不少問題。

2.2.1 土地使用權(quán)出讓方式的規(guī)定存在漏洞

《城市房地產(chǎn)管理法》第12條規(guī)定，土地使用權(quán)出讓，可以采取招標(biāo)、拍賣或者雙方協(xié)議的方式。《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第13條規(guī)定，土地使用權(quán)出讓可以采取協(xié)議、拍賣和招標(biāo)。《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)范(試行)》和《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)范(試行)》規(guī)定，各類經(jīng)營(yíng)性用地以及有競(jìng)爭(zhēng)要求的工業(yè)用地或者同一宗地有兩個(gè)或者兩個(gè)以上意向用地者的，采取公開競(jìng)價(jià)方式;嚴(yán)格限定以協(xié)議方式供地。上述規(guī)定存在重復(fù)甚至相矛盾的情況，雖然都規(guī)定了土地使用權(quán)出讓的方式，但對(duì)如何具體實(shí)施卻沒有涉及。由于出讓方式的選擇沒有明確規(guī)定，使權(quán)利的運(yùn)行有了很大的裁量空間，導(dǎo)致對(duì)那些應(yīng)該采用招拍掛方式出讓土地的，也采取協(xié)議方式出讓，特別是工業(yè)用地，低價(jià)出讓工業(yè)用地的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，給國(guó)家造成了巨大損失。原南昌市委常委、南昌縣委書記湯成奇2012年1月被江西省贛州市中級(jí)人民法院數(shù)罪并罰判處死緩，其中一個(gè)重要的因素就是非法低價(jià)轉(zhuǎn)讓國(guó)有土地使用權(quán)，造成2.8億多元的損失。

2.2.2 招拍掛出讓制度被異化

(1)出讓機(jī)制異化。實(shí)行招拍掛出讓制度的初衷是為了引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使土地價(jià)格更好地反映當(dāng)?shù)赝恋厥袌?chǎng)的供求關(guān)系，彰顯土地資源的稀缺性，防止國(guó)有土地資產(chǎn)的流失。根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定，土地使用權(quán)出讓，須根據(jù)省級(jí)人民政府下達(dá)的指標(biāo)制定土地使用權(quán)總面積出讓方案，報(bào)國(guó)務(wù)院或者省級(jí)人民政府批準(zhǔn)，制定的出讓方案必須符合土地利用總體規(guī)劃、年度建設(shè)用地計(jì)劃和城市的發(fā)展規(guī)劃，對(duì)出讓的地塊、年限和用途等條件，由政府土地管理部門與城市規(guī)劃部門、建設(shè)管理部門、房產(chǎn)部門共同擬定。但目前的土地出讓缺乏規(guī)劃，土地的招拍掛制度逐步偏離了當(dāng)初的目標(biāo)，成為地方政府謀取本地經(jīng)濟(jì)利益的工具。實(shí)行土地招拍掛制度后，土地的價(jià)值有了增長(zhǎng)，面對(duì)土地的高收益，容易引發(fā)地方政府“以地生財(cái)”的短視行為。有些地方政府不公布年度或中長(zhǎng)期的土地利用計(jì)劃或者不執(zhí)行土地的合理利用計(jì)劃，有的甚至沒有制定土地的合理利用制度，導(dǎo)致開發(fā)商盲目圈地，不利于地方政府的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

(2)出讓程序異化。在土地招拍掛過程中，出讓的雙方，常常進(jìn)行各種形式的串謀。雖然法律規(guī)定招拍掛出讓應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正的原則，出讓人在招拍掛出讓公告中不得設(shè)定影響公平、公正競(jìng)爭(zhēng)的限制性條件。但在實(shí)踐中，不少地方違反“三公”原則。主要表現(xiàn)如下:一是在招拍掛出讓活動(dòng)中，設(shè)置注冊(cè)資金、房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)、投資規(guī)模等排他性的限制條件，為某個(gè)企業(yè)量身定做競(jìng)買條件，排斥意向外的其他競(jìng)買者參與競(jìng)爭(zhēng)，這在許邁永處理浙江科技學(xué)院老校區(qū)102畝土地使用權(quán)的出讓過程得到充分體現(xiàn)，許邁永先是通過協(xié)議的方式將地塊轉(zhuǎn)讓給坤和房產(chǎn)公司，后因杭州市出臺(tái)規(guī)定國(guó)有股權(quán)必須公開掛牌轉(zhuǎn)讓，原來(lái)的協(xié)議被迫中止，但許邁永還是通過召開區(qū)委書記辦公會(huì)議的“協(xié)調(diào)”方式，對(duì)掛牌轉(zhuǎn)讓設(shè)置了限制性條件，最終使得坤和公司中標(biāo)獲得土地。二是實(shí)行招拍掛逆向操作，使招拍掛制度成為“走過場(chǎng)”。2009年11月云南大理州鶴慶縣掛牌出讓土牛片區(qū)國(guó)有土地即是典型，事先確定好受讓方，然后再對(duì)外掛牌出讓，人為設(shè)置多種障礙阻止其他公司報(bào)名參與，即使部分公司參與了也只是陪襯，其整個(gè)掛牌出讓就是一種形式。三是在土地出讓的招投標(biāo)過程中，存在不同程度的串通投標(biāo)和“圍標(biāo)”的情形，將其他的單位排斥在招標(biāo)外。2011年8月，鄭云太、鄭競(jìng)峰和劉柱成為了獲得重慶巫溪縣煙草公司辦公樓項(xiàng)目的承建權(quán)，串通投標(biāo)報(bào)價(jià)，聯(lián)系9家有資質(zhì)的建筑公司進(jìn)行圍標(biāo)，最終被判處串通投標(biāo)罪即是一例。

(ⅱ) 對(duì)任意F∈CIrr(X),若Fδ∩(∪i∈IUi)=∪i∈I(Fδ∩Ui)≠?,則存在i∈I使得Fδ∩Ui≠?,由Ui∈τCSI及F∈CIrr(X),F∩Ui≠?,于是F∩(∪i∈IUi)≠?,從而∪i∈IUi∈τCSI。

(3)出讓金征收方式異化。《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》對(duì)土地使用權(quán)出讓的限期作了明確的規(guī)定，依據(jù)不同的用途分別為:土地使用權(quán)出讓最高年限按下列用途確定:居住用地70年;商業(yè)、旅游、娛樂用地40年;工業(yè)、教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、綜合或其他用地50年。目前土地使用權(quán)出讓年限一般都按最高出讓年限確定，自簽訂土地出讓合同之日起算。土地出讓金繳納實(shí)行的是限期付清的方式，用地單位須在簽訂土地出讓合同后的一定時(shí)期內(nèi)付清土地使用權(quán)出讓價(jià)款。這種限期付清土地出讓金的征收方式，能夠在短時(shí)間內(nèi)快速增加地方財(cái)政收入，支持地方政府各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。但也存在著弊端:一是一次性收取40-70年的出讓金，這種高額的出讓金并不是受讓方所能一次性承受的，會(huì)影響受讓方資金的充裕度和流動(dòng)性，削弱了用地單位在一級(jí)市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)能力;二是開發(fā)商在繳納巨額的土地出讓金后，會(huì)轉(zhuǎn)嫁成本以賺取高額利潤(rùn)，他們或提高房?jī)r(jià)或降低建筑質(zhì)量，引發(fā)房?jī)r(jià)飆升或制造豆腐渣工程，這不利于社會(huì)的安定和諧;三是誘發(fā)官員腐敗行為，開發(fā)商為了少交出讓金，往往會(huì)與地方政府官員相勾結(jié)，申請(qǐng)減免出讓金、返還出讓金，甚至事前通謀壓低所出讓地塊的出讓價(jià)格。導(dǎo)致濫用職權(quán)、以權(quán)謀私的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。不僅造成土地市場(chǎng)供求失衡，給國(guó)家?guī)?lái)?yè)p失，還導(dǎo)致民怨沸騰，影響政府形象;四是高額的出讓金會(huì)誘發(fā)地方政府的短視行為，出現(xiàn)大量的圈地賣地行為，以致城區(qū)可用的土地越來(lái)越少，出現(xiàn)當(dāng)屆政府透支未來(lái)政府的土地收益，將以后幾十年的土地提前預(yù)支使用。影響了未來(lái)政府財(cái)政收入的來(lái)源和進(jìn)行社會(huì)建設(shè)的能力，不利于維護(hù)行政代際公平關(guān)系［2］。

在土地一級(jí)市場(chǎng)的供應(yīng)方式上，政府采取的是無(wú)償劃撥和有償使用并存的“雙軌制”模式，這種模式造成了土地市場(chǎng)的不完整。土地劃撥以公益為目的，其決定權(quán)在當(dāng)?shù)刂饕I(lǐng)導(dǎo)手中，由于公益的目的界定不清被濫用，存在大量的隱性土地交易市場(chǎng)，影響土地市場(chǎng)的可持續(xù)發(fā)展。協(xié)議出讓方式還普遍存在，導(dǎo)致國(guó)有土地資產(chǎn)的大量流失和腐敗的滋生。招拍掛出讓方式在司法實(shí)踐中并沒有得到嚴(yán)格的執(zhí)行，已經(jīng)背離了初衷。

3 完善國(guó)有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式的對(duì)策

目前我國(guó)國(guó)有土地流轉(zhuǎn)制度存在很多缺陷。必須進(jìn)一步改進(jìn)和完善國(guó)有土地流轉(zhuǎn)制度，使之更加適應(yīng)城市化發(fā)展的需要。

3.1 改革國(guó)土資源管理體制，分離土地行政管理權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)

《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》明確了土地招拍掛的主管機(jī)構(gòu)是市、縣人民政府國(guó)土資源行政主管部門。實(shí)踐中是由各地成立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)土地招拍掛工作，并且參與土地一級(jí)開發(fā)，以致在目前的土地管理體制中，政府兼具管理者和經(jīng)營(yíng)者的雙重角色，導(dǎo)致政企不分、管理混亂，不能適應(yīng)土地市場(chǎng)快速發(fā)展的需求，也不利于地方政府切實(shí)履行管理職能。要想徹底改變此弊端，必須將國(guó)有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從政府的職能中剝離出去，僅保留管理職能。在國(guó)土資源管理上政府的職能體現(xiàn)在:一是制定有關(guān)法律法規(guī)和管理制度，發(fā)布管理、保護(hù)和合理利用土地資源政策、規(guī)范和辦法。二是制定土地利用規(guī)劃和出讓計(jì)劃，依據(jù)《土地利用總體規(guī)劃》、《城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃》和《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》，制定合理的土地利用規(guī)劃，編制適應(yīng)城市中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃的土地出讓計(jì)劃。政府每年應(yīng)公布下一年度內(nèi)擬出讓的土地和最近5-10年內(nèi)的中長(zhǎng)期計(jì)劃。及時(shí)向社會(huì)公開發(fā)布，給市場(chǎng)提供充分的信息，使土地使用者對(duì)市場(chǎng)的發(fā)展有合理預(yù)期，減少投資的盲目性。三是進(jìn)行地價(jià)評(píng)估，地價(jià)一直是我國(guó)土地使用制度改革與土地市場(chǎng)建設(shè)中的核心問題。也是土地使用權(quán)出讓的基礎(chǔ)工作，更是防止土地資產(chǎn)流失的重要程序。依據(jù)《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》、《城鎮(zhèn)土地分等定級(jí)規(guī)程》和土地的自然屬性與經(jīng)濟(jì)屬性，綜合考慮土地的位置、用途、利用方式、產(chǎn)業(yè)政策等，因地制宜的確定土地的價(jià)格。安排專人對(duì)地價(jià)進(jìn)行保管，采取保密措施。四是建立對(duì)土地市場(chǎng)監(jiān)測(cè)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)土地市場(chǎng)的監(jiān)督管理，規(guī)范土地經(jīng)營(yíng)主體的行為，保證土地利用總體規(guī)劃的順利實(shí)施。嚴(yán)查違法使用土地的行為，確保土地市場(chǎng)的良好秩序［3］。

3.2 成立國(guó)有土地公司，全面負(fù)責(zé)國(guó)有土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)工作

面對(duì)政府部門兼具管理者和經(jīng)營(yíng)者的雙重角色。國(guó)土部在2010年明確要求土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與從事土地開發(fā)業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)脫鉤，并禁止國(guó)土資源部門及所屬企事業(yè)單位直接從事土地儲(chǔ)備開發(fā)業(yè)務(wù)。但這并沒有改變土地流轉(zhuǎn)中行政權(quán)的滲透，也沒有讓土地流轉(zhuǎn)做到公開、公平和公正。因此設(shè)立獨(dú)立的國(guó)有土地公司，對(duì)現(xiàn)行的有關(guān)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的法律、法規(guī)進(jìn)行修改，將國(guó)有土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)從國(guó)有土地行政管理部門中分離出來(lái)，交由國(guó)有土地公司負(fù)責(zé)國(guó)有土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)工作，才是解決土地市場(chǎng)化運(yùn)行真正有效的辦法。國(guó)土部門的任務(wù)就是根據(jù)土地利用規(guī)劃，提供擬出讓的土地，并對(duì)國(guó)有土地公司進(jìn)行調(diào)控和監(jiān)管。國(guó)有土地公司作為土地市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)主體，其任務(wù)是最大限度的發(fā)揮國(guó)有土地的價(jià)值，按照市場(chǎng)化的運(yùn)營(yíng)方式，參與市場(chǎng)運(yùn)作，保證土地市場(chǎng)的公開、透明，確保用地單位的公平競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)化土地資源配置。招拍掛出讓制度雖存在一些問題，但仍是目前土地出讓方式的最佳選擇。既確保證土地的價(jià)值提升又遏制了行政權(quán)利的滲透。使得國(guó)有土地流轉(zhuǎn)更加規(guī)范、公平。

3.3 改革國(guó)有土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式

我國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)出讓制度還處于起步階段，存在劃撥和出讓雙軌制并存的情形，可以采取以下一些措施予以規(guī)范:

3.3.1 嚴(yán)格控制劃撥方式取得土地的范圍及用途

國(guó)家設(shè)立劃撥土地使用權(quán)的現(xiàn)實(shí)社會(huì)因素就是為了公共利益的需要，其立法本意是對(duì)純公益性而非營(yíng)利性的建設(shè)項(xiàng)目采用無(wú)償方式供地，可實(shí)現(xiàn)一定程度的社會(huì)公平。為了公共利益使用土地是國(guó)家劃撥行為的合法依據(jù)。無(wú)償劃撥土地曾經(jīng)起到過重要的作用。根據(jù)目前我國(guó)的實(shí)際情況，無(wú)償劃撥土地的使用方式逐步退出歷史的舞臺(tái)。

(2)對(duì)新增的公益性用地，取消劃撥方式，一律采用有償出讓方式進(jìn)行。可以借鑒美國(guó)的土地使用方式。美國(guó)聯(lián)邦政府為了公益事業(yè)，需要占用土地時(shí)，一般通過交換、租賃或購(gòu)買方式獲得土地，都是有償使用。我國(guó)對(duì)于新增的公益性用地也可以采用這種方式，由當(dāng)?shù)卣y(tǒng)一向國(guó)有土地公司租賃或者購(gòu)買。出讓金由政府財(cái)政支付，因?yàn)槭枪嫘杂玫兀梢圆捎谜袠?biāo)的方式進(jìn)行，通過有資質(zhì)的公司承建。

3.3.2 取消協(xié)議出讓方式

協(xié)議方式也是市場(chǎng)配置土地資源的一種方式，以協(xié)議方式出讓國(guó)有土地使用權(quán)是針對(duì)用途有特殊限制的特定地塊，是對(duì)土地使用者的一種優(yōu)惠政策，主要體現(xiàn)在地價(jià)水平上的傾斜。協(xié)議出讓方式在國(guó)有土地出讓中曾經(jīng)發(fā)揮過重要作用，但協(xié)議出讓程序缺乏透明度和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，脫離市場(chǎng)的調(diào)節(jié)范疇，造成了土地資源的浪費(fèi)和官員的腐敗。隨著土地出讓制度的進(jìn)一步發(fā)展，招拍掛越來(lái)越顯現(xiàn)出其優(yōu)越性，也受到了越來(lái)越廣泛的運(yùn)用。因此建議取消協(xié)議出讓的方式，由國(guó)有土地公司通過網(wǎng)上掛牌的方式對(duì)有特殊用途的地塊進(jìn)行出讓，給予受讓方最大的優(yōu)惠政策，如出讓金、稅費(fèi)等。

3.3.3 完善招拍掛出讓制度

我國(guó)引進(jìn)“招拍掛”制度是為了解決土地流轉(zhuǎn)中暗箱操作的問題。由于制度的不完善使得它不能全面有效地解決土地出讓中存在的各種問題，相反“招拍掛”制度在一定程度上還加劇了社會(huì)矛盾。但“招拍掛”出讓制度是各國(guó)行之有效的遏制土地腐敗的良策，促進(jìn)了土地資源的可持續(xù)利用，必須堅(jiān)持國(guó)有土地的招拍掛出讓制度，進(jìn)一步的改進(jìn)和完善招拍掛制度。

(1)一類居住用地、商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地、工業(yè)用地和物流倉(cāng)儲(chǔ)用地等經(jīng)營(yíng)性用地一律采用拍賣的方式出讓。拍賣的核心是“價(jià)高者得”，真正反映土地稀缺性價(jià)值，防止暗箱操作等腐敗行為，是最公平公正的方式。面對(duì)社會(huì)上指責(zé)拍賣造成高房?jī)r(jià)和土地市場(chǎng)非理性的沖動(dòng)，只要完善操作程序，提前公布消息讓社會(huì)民眾和相關(guān)機(jī)構(gòu)知曉，延長(zhǎng)公告的時(shí)間，增加拍賣前審查力度，就不會(huì)出現(xiàn)盲目的選擇。房?jī)r(jià)的飆升也不是拍賣方式引起的。正如王岳龍所說，中國(guó)目前的高房?jī)r(jià)是由旺盛的住房需求和住房的空間壟斷所導(dǎo)致的開發(fā)商“捂盤”等策略性行為共同決定的，作為成本的地價(jià)并不起決定作用。即便沒有土地招拍掛，房?jī)r(jià)也不會(huì)下降。拍賣只不過是還原了土地原本的市場(chǎng)價(jià)值，客觀上造成了地價(jià)的增長(zhǎng)，拍出的“天價(jià)地王”也恰恰反映了住房市場(chǎng)的火爆，調(diào)高了廣大開發(fā)商對(duì)未來(lái)房?jī)r(jià)的預(yù)期，招拍掛使全國(guó)房?jī)r(jià)提高了4.7～15.7個(gè)百分點(diǎn)。在房?jī)r(jià)和地價(jià)螺旋攀升的局面中，高地價(jià)是高房?jī)r(jià)所產(chǎn)生的必然結(jié)果，拍賣只不過是其中的一副催化劑，更不是造成目前房?jī)r(jià)暴漲的“罪魁禍?zhǔn)住薄娜珖?guó)范圍來(lái)看，招拍掛制度對(duì)房?jī)r(jià)的影響其實(shí)并不大。土地資源的配置必須走市場(chǎng)化道路。拍賣是最好的選擇［4］。

(2)交通設(shè)施用地、市政公用設(shè)施用地和二、三類居住用地等土地采用掛牌方式出讓。掛牌的核心也是“價(jià)高者得”，掛牌具有公開、公平、公正的，還具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì):掛牌時(shí)間長(zhǎng)，且允許多次報(bào)價(jià)，有利于投資者理性決策和競(jìng)爭(zhēng);程序簡(jiǎn)單，便于操作，在掛牌現(xiàn)場(chǎng)有多人競(jìng)價(jià)的，則轉(zhuǎn)入現(xiàn)場(chǎng)競(jìng)價(jià)環(huán)節(jié)，通過競(jìng)價(jià)確定受讓人;利于土地有形市場(chǎng)的形成和運(yùn)作。掛牌是國(guó)有土地使用權(quán)出讓的重要方式。但在目前的土地出讓中并不常用。應(yīng)該推行網(wǎng)上掛牌出讓方式。由國(guó)有土地公司對(duì)擬出讓的土地在網(wǎng)上發(fā)布公告，讓有使用意向的需地者，向國(guó)有土地公司提出用地預(yù)申請(qǐng)和承諾支付的土地出讓金，將承諾的最高價(jià)(不低于該地塊的土地估價(jià))作為低價(jià)，接受競(jìng)買者的報(bào)價(jià)并不斷更新掛牌價(jià)格。最終報(bào)價(jià)最高的獲得土地。對(duì)于其中的保障性住房和廉租房建設(shè)用地要給予一定的政策優(yōu)惠。保障性住房和廉租房的目的是保證民眾的基本居住需求，制定科學(xué)、嚴(yán)格的身份審查機(jī)制，保證確實(shí)有住房困難的民眾能夠真正享受到政府部門提供的社會(huì)保障。

(3)公共管理與公共服務(wù)用地和綠化用地等用地采取招標(biāo)的方式出讓。該類土地具有綜合目標(biāo)或有特殊的要求，具有公益性、對(duì)開發(fā)建設(shè)者要求較高，通過招標(biāo)的方式出讓最合理。目前的招標(biāo)是按“綜合實(shí)力”進(jìn)行的，但因?yàn)闆]有細(xì)化，且沒有統(tǒng)一的考量標(biāo)準(zhǔn)，最終還是由價(jià)格或者領(lǐng)導(dǎo)人決定。建議盡量細(xì)化具體的考量要素，對(duì)競(jìng)買指標(biāo)的設(shè)定實(shí)行多元化，弱化投標(biāo)價(jià)格因素，綜合考慮項(xiàng)目用途、企業(yè)資質(zhì)、業(yè)績(jī)、環(huán)保節(jié)能、建設(shè)周期和規(guī)模、繳納出讓金的進(jìn)度等多方面因素。采用“不設(shè)評(píng)標(biāo)委員會(huì)”的招標(biāo)方式，減少人為因素的介入，有利于土地市場(chǎng)更加公平競(jìng)爭(zhēng)。

3.3.4 完善土地出讓金征收制度

(1)調(diào)整土地出讓年限，分期收取出讓金。如前文所述，一次性繳納土地出讓金存在諸多弊端，必須對(duì)土地出讓金征收制度進(jìn)行改革。我國(guó)房屋的設(shè)計(jì)使用年限一般為50年，現(xiàn)實(shí)生活中很多房子使用不到30年就要重建或面臨拆遷，面對(duì)這種情況，建議縮短土地使用權(quán)出讓年限，按照房屋的正常使用年限來(lái)確定，可將出讓期限調(diào)整至30-40年。同時(shí)修改一次性繳納土地出讓金的做法，一次性繳納的出讓金不能真正反映土地的價(jià)值，今天的土地價(jià)值和70年后的土地價(jià)值不可同日而語(yǔ)，限期付清的做法違背了協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，可采取每10年對(duì)土地價(jià)值重新進(jìn)行評(píng)估，每10年收取一次土地出讓金的分期繳納的方式。這樣用地單位一次繳納的出讓金大大減少，降低了用地單位的資金負(fù)擔(dān)，對(duì)抑制土地資源的流失和防止腐敗都有重要作用，也不會(huì)誘發(fā)地方政府的短視行為。

(2)建立出讓金專款專用制度。對(duì)出讓金進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督管理，由專門部門進(jìn)行統(tǒng)一管理和分配，做到專款專用。監(jiān)督受讓方在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)按時(shí)足額繳付，為了減少中間環(huán)節(jié)，防止出讓金的流失，由受讓人直接通過銀行轉(zhuǎn)賬到專門帳號(hào)，杜絕官員的徇私行為。出讓金一部分用于城市開發(fā)和土地開發(fā)，保障城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和配套設(shè)施建設(shè)的資金需求，促進(jìn)城市的工業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展，另一部分用于對(duì)居民的福利支出。

制度只有隨著社會(huì)的發(fā)展而不斷改進(jìn)和完善才會(huì)有強(qiáng)大的生命力。隨著城市化的發(fā)展，土地市場(chǎng)出現(xiàn)了空前的繁榮，但目前土地市場(chǎng)的發(fā)展，存在一定的問題，要不斷改進(jìn)和完善它，建立公平合理的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。將土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)從政府部門分離，交由專門的國(guó)有土地公司經(jīng)營(yíng)，堅(jiān)定不移的推行土地的網(wǎng)上招拍掛制度，使土地資源的配置走市場(chǎng)化道路。將劃撥和協(xié)議的土地流轉(zhuǎn)方式退出歷史的舞臺(tái)，推動(dòng)土地供應(yīng)市場(chǎng)的良性發(fā)展。保證我們的國(guó)土資源合理利用，為國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展奠定深厚的根基。只有這樣我國(guó)的土地流轉(zhuǎn)制度才能適應(yīng)時(shí)代發(fā)展而煥發(fā)出新的生命力。

［1］ 徐霆.“招拍掛”土地出讓制度的實(shí)證分析［D］.北京:首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)碩士學(xué)位論文，2011.

［2］ 王宏新，勇越.中國(guó)城市土地招拍掛制度的異化與重構(gòu)［J］.中州學(xué)刊，2012(2):29-32.

［3］ 鄭東心.國(guó)有土地使用權(quán)出讓制度研究［D］.上海:華東政法大學(xué)專業(yè)學(xué)位碩士學(xué)位論文，2011.

［4］ 王岳龍.土地招拍掛制度在多大程度上提升了房?jī)r(jià)?——基于“8.31大限”的干預(yù)分析模型研究［J］.財(cái)貿(mào)研究，2012(3):31-39.