論行政裁量權的存在基礎與合理控制

張鵬宇

(許昌學院 法政學院，河南 許昌461000)

“行政裁量權是指行政主體在法律規定的限度、標準的范圍內或依照法律的精神和原則，由行政機關根據實際情況自主性地決定如何適用法律而做出行政行為的職權。”［1］行政裁量權是在合法行政基礎上對行政活動的更高要求，它屬于合理行政的范疇，它要求行政活動符合法律授權的目的及精神，即行政活動不僅要形式合法，還要實質合法;行政主體的執法不是機械地執法，而是在法律授權基礎上能動地執法。特別是現代國家行政事務的管理日趨復雜化，法律對行政的授權普遍具有彈性，為行政主體行使裁量權留有了立法上的余地和空間。所以，行政裁量權的存在一方面是社會變遷和發展的一種現實需要，有其存在的必要性與社會基礎;另一方面，是權力就有被濫用的危險，要將行政裁量權控制在法律授權的范圍內合理行使，必須對其進行科學有效的控制。

1 行政裁量權的存在基礎

1.1 法律的局限性是行政裁量權存在的前提條件

立法者在立法時只能夠根據立法所要規范的實際現狀及其發展趨勢作出一個概要地預判，而不可能預見到法律出臺施行后的各種情況，特別是行政管理的實際千變萬化，又十分具體，以致立法者不能夠也不適合在法律中作出詳盡的規范，這種相對原則、概括的規定方式，就為行政主體在行政管理實踐中發揮其能動性、行使行政裁量權創造了前提條件。

1.2 日趨復雜化、專業化的行政管理是行政裁量權存在的現實需求

現代行政權廣泛而深入地介入和干預經濟和社會生活，呈現出日漸膨脹和擴張的態勢，同時行政管理事項日益復雜化、專業化，使得立法機關在對行政機關授權時，給予了行政機關更多的專屬裁量的權力，特別是委任立法——行政立法的增多，使行政機關具有了更為廣泛的自行斟酌決定行政事務的裁量權力。這其中既有立法機關“力所不及”的原因，更是立法科學性的要求，對于專業性、技術性強的行政管理事項必須由相應的行政機關才可更好地勝任。

1.3 更好地實現行政目標是行政裁量權存在的根本原因

行政主體的行政活動，不僅僅是運用法律賦予的行政手段實現行政目標即可，還應當有最佳行政效益的考量，即如何投入盡可能少的行政成本獲得最大化的行政效益，從而既實現了行政目標，并最大限度地保護了行政相對人的合法權益，又充分兼顧了行政效率和行政成本的經濟性。這就需要賦予行政主體裁量權，以便選擇最優的行政管理方式和手段，以更好地達成行政目標，實現行政效益的最大化。

2 行政裁量權不當行使的表現

2.1 違背法律授權目的

法律授予行政機關行政裁量權，是為了更好地維護和促進國家和社會公共利益，以及保護公民、法人和其他組織的合法權益。但是在行政執法實踐中，一些行政機關及其執法人員卻在行使行政裁量權時，違背授權的目的，維護本部門、本地區的利益或其個人一己的私利。例如，行政處罰裁量權的實施不是考慮行政相對人違法行為的事實、性質、情節及社會危害程度，而是考慮一些不相關的因素，比如行政相對人的身份或者為增加財政收入，改善工作人員的福利待遇等。此外，在制定行政規范性文件時，為行政相對人設定了一些不必要的程序性負擔和義務。這些行政裁量權的行使，背離了法律授權的初衷，也成為一些行政糾紛產生的根源。

2.2 裁量尺度不一

行政裁量是法律授權下的裁量，而不是任意裁量，所以它應當符合公平、公正的法律理性，即同等情況，同等對待;不同情況，不同處理。然而，在具體的行政執法實踐中，相同事實適用不同的裁量標準的情況并不鮮見。比如基于人情及關系因素，行政執法人員對于自己熟識的相對人往往是給予“關照”或“網開一面”，而對于其他的相對人則是“公事公辦”，缺乏審慎地斟酌和裁量。裁量標準的不一，不僅有失公平，不利于法律的有效施行，也會影響到行政機關的權威和社會公信力。

2.3 行政不作為或拖延作為

有句法國諺語叫“遲來的正義即非正義”，它強調的是司法程序正義。然而，在行政裁量領域同樣適用這個道理，因為行政裁量是對具體行政管理事項的處理，其處理結果往往涉及到公民、法人或其他組織的合法權益，所以它理應包含裁量時限的要求，即不僅要求裁量結果的公正合法，還應在一定的合理時限內作出裁量。然而，在行政執法實踐中存在著行政裁量權濫用的兩種消極表現形式:行政不作為和拖延作為。究其原因，還是由于我國行政法制的不健全、不完善。如在規定各種樣式行政行為的作出程序時，都應有明確的時限要求，而且對違反時限要求需承擔的法律責任也應相應地作出明確而有力的規定。

3 行政裁量權的合理控制

3.1 加強行政機關自身建設

(1)進一步完善公務員選聘及考核制度。公務員是具體承載實施行政權力的個人，其職業道德水平和業務素養的高下關乎行政裁量權運用的成效和行政目標的順利實現。進一步完善公務員選聘制度，形成公開選拔和內部競爭上崗相結合，公開、公正、公平的選人用人機制，為遴選政治素質高、業務能力強、具有較好相關法律素養的人擔任國家公職提供制度保障;進一步完善以平時考核為基礎，定期考核和平時考核相結合的考核制度，對公務員的德、能、勤、績、廉等方面結合具體工作實際開展全面深入地考核，注重工作實績，促使行政公務人員正確行使行政裁量權;進一步完善公務員學習培訓制度，不斷提升行政公務人員的職業道德水平、崗位業務技能和綜合素質能力，以適應不斷變化的行政管理實際。

(2)進一步完善行政責任追究制度。建立嚴格的行政責任追究制度，加大對濫用行政裁量權的行政主體和行政公務人員的責任追究力度，以強化其依法行政的責任意識，使其不敢怠惰和恣意行使權力。對行政責任追究的規定必須明確有力，而且行政責任追究應與行政失職行為具體情形相適應，使行政責任的追究即便于執行又能夠有效警示其他行政主體依法履職。目前，我國對失職的行政公務人員的行政責任追究力度不大且流于形式，甚至許多應當由行政公務人員承擔責任的情形都缺少相應的責任規定。因此，進一步完善行政責任追究制度，加大問責力度，對控制行政裁量權的濫用具有重要的意義。

3.2 推進行政程序法制建設

“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”［2］行政程序作為一種重要的行政權力運行的安全裝置和控制機制，它注重事中的控權，對于行政裁量權的正確行使具有較好的拘束和規范效用。為此，應著力加快推進行政程序的統一立法，這也是當前我國行政立法的重要任務，它旨在推進法治政府建設和保護行政相對人的合法權益。行政程序法的制定應著重關注行政程序法的目標模式、基本原則、基本制度和調整范圍這幾個問題，它關系著行政程序法體系的科學性和規范效果。行政程序立法中關鍵問題的破解需緊密圍繞保障行政相對人正當的程序性權益和控制行政權展開。

3.3 建立行政判例制度

行政法的內容瑣碎龐雜，具有廣泛性和易變性的特點，它沒有一部集基本規范于一體的統一法典，行政法律規范往往散見于不同層級的法律文件之中。行政法這種形式上的特點，就為行政判例的存在和發展留有了較為廣闊的空間。

行政判例，即上級法院對某類行政爭議所作的裁判對以后同級或下級法院在審理同類案件時，具有直接的拘束效力，可以援引據以判案。行政判例制度的重要意義不僅在于統一了司法審判的尺度，增進了司法的效率，更在于其為行政主體行使行政裁量權無形中也確立了一個統一的標準，有利于行政裁量權的正確行使。英美法系國家和大陸法系的法國都建立了行政判例制度，對行政爭議的定紛止爭和行政裁量權的有效拘束起到了非常積極的作用。行政判例與行政裁量權所追求的法律價值是一致的，雖然成文法典的制定很好地體現了一個社會的整體利益，但常常因為缺乏靈活性而使得個體利益做出了巨大犧牲，判例法恰恰彌補了這種不足，而且判例完全可以根據新情況新問題做及時調整，具有更強的靈活性和生命力。所以，我國可考慮建立行政判例制度，以更好地規范和指引行政裁量權的行使。

3.4 完善監督約束機制

(1)強化權力機關監督。我國的政權組織形式是人民代表大會制度，各級人民政府由同級的人民代表大會選舉產生，向其負責，受其監督。然而，實際上，人大對政府的監督還比較薄弱，尚不能根本扭轉“橡皮圖章”、“表決機器”的固有印象，不能切實發揮其監督職能。所以，應進一步強化權力機關的監督，一方面要優化人大代表的結構，使人大代表真正成為具有普遍代表性的人民代表，并注重人大代表行使監督權的保障:另一方面，要完善人大代表的工作機制，加強人大代表與選民或代表的聯系，認真傾聽民意呼聲，向其報告工作并接受其監督。對于履職不力的代表，選民或代表有權對其進行罷免和撤換。

(2)完善司法機關和行政內部的監督約束機制。首先，進一步完善人民法院通過行政訴訟和提司法建議書的形式進行的監督，比如可以通過修改《行政訴訟法》，擴大行政訴訟的受案范圍，將行政活動廣泛地置于司法機關的監督之下，促使其依法行政。針對不合理的行政行為可以通過向該行為作出機關的上一級行政機關提司法建議書的形式來促使其整改。其次，進一步完善行政復議制度和行政監察、審計制度，以期在行政內部形成一個運轉有序、規范健全的工作機制，進而促使其在對外部的行政相對人作出行政裁量行為時能夠合理適度，符合法律授權的目的。

(3)加強社會輿論監督。社會輿論監督雖然沒有直接的法律效力和約束力，但它往往可以通過它所引發的廣泛社會效應和持續關注，引起有權監督機關的注意和采取監督措施，從而間接的起到監督的效果。所以，社會輿論的監督作用不容小視。尤其是伴隨著信息時代的發展，新聞媒體也日漸成為社會公眾監督行政主體依法行政的重要媒介，通過公開地報道、曝光及評論等，對行政主體實施行政活動形成強大的社會輿論壓力，從而會促使其合法行政，并正確行使行政裁量權。因此，應發揮好新聞媒體對行政裁量權的監督的作用，它對公權力的監督應予以進一步規范、強化和保障。

總之，行政裁量權具有兩面性特征，一方面有利于消弭法律的局限性，更好地實施行政管理，實現行政目標，另一方面行政裁量權容易被濫用和滋生腐敗，所以必須對其予以合理地控制，以更好地服務于行政法治建設的需要和行政相對人權利的保護。

［1］ 鄭寧.行政裁量權內涵之辨析［J］.理論界，2007(6):78.

［2］ 孟德斯鳩.論法的精神:上冊［M］.北京:商務印書館，1961:154.