強化高校資產(chǎn)管理 增強反腐倡廉能力

王永珍

（黑龍江八一農(nóng)墾大學會計學院，黑龍江 大慶 163319）

一些貪污腐敗案件被曝光后，作為重要而且廣泛的教育場所，更是備受矚目。這些案件中，相當一部分是由于資產(chǎn)管理不善而被貪污或挪用。因此，強化高校資產(chǎn)管理，對增強反腐倡廉能力有著至關(guān)重要的意義。

高校國有資產(chǎn)是指高校使用或者占有的、于法律上被認定為歸屬國家所有的、一種能夠以貨幣來計量的經(jīng)濟資源。它是高校生存及發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和技術(shù)基礎(chǔ)，作為一項重要標準衡量高校辦學實力。我國高校的國有資產(chǎn)主要有：上級撥款；學校創(chuàng)收；接受贊助和捐贈；土地、房屋、設(shè)備、家具及圖書等固定資產(chǎn)；經(jīng)營性公司自購的資產(chǎn)；高校對外投資中，由非經(jīng)營性轉(zhuǎn)為經(jīng)營性的一部分資產(chǎn)；校名、科研成果、專利等無形資產(chǎn)。

目前，高校資金來源已從原來僅為財政撥款發(fā)展為現(xiàn)在的財政撥款、學費、產(chǎn)業(yè)上交、社會捐贈、科研經(jīng)費和銀行貸款等多種渠道。教育部也為此下發(fā)了財務(wù)公開的相關(guān)文件。然而，根據(jù)中國政法大學教育法中心發(fā)布《2010—2011年度高校信息公開觀察報告》顯示，教育部“211工程”中的112所大學中，沒有一所向社會主動公開學校經(jīng)費來源及年度經(jīng)費預(yù)算決算方案，也沒有一所公布其財務(wù)資金的具體使用情況。由此引發(fā)的高校資產(chǎn)管理中的貪污腐敗現(xiàn)象令人堪憂。[1]

據(jù)調(diào)查顯示，高校涉及貪污腐敗的一些經(jīng)濟犯罪案件大多集中在基建、招生、采購、財務(wù)等環(huán)節(jié)。犯罪主體以學校領(lǐng)導(dǎo)、財務(wù)主管人員、后勤基建及采購領(lǐng)域的管理人員居多，其中，有80%左右跟固定資產(chǎn)管理中的腐敗相關(guān)。

通過對廈門大學等十幾所高校的調(diào)研表明，對外投資、流動資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、固定資產(chǎn)占總資產(chǎn)的比重分別為：0.21%、35.19%、2.66%、61.02%。可見，高校四大類資產(chǎn)中，固定資產(chǎn)占總資產(chǎn)比重很大。因此，高校資產(chǎn)管理效益的高低，在很大程度上取決于高校固定資產(chǎn)的管理效益，高校在固定資產(chǎn)管理方面存在的個性問題對于解決高校資產(chǎn)管理的共性問題具有代表性。[2]

一、存在的問題分析

（一）管理制度不完善

固定資產(chǎn)管理制度不完善，執(zhí)行和監(jiān)督不力，以及體制的缺失，以致高校固定資產(chǎn)流失情況令人擔憂。在資產(chǎn)的購置、驗收、保管、使用直至報廢等環(huán)節(jié)沒有清晰和規(guī)范的處置程序和處置方式，資產(chǎn)管理者與所有者之間責任不明確，監(jiān)管不到位，對固定資產(chǎn)沒有定期進行清查、盤點，各部門間又缺乏協(xié)調(diào)與溝通。[3]管理效率低下，部分二級單位擁有固定資產(chǎn)的使用權(quán)而隨意改變其用途，私自對外出借、出租高校的設(shè)備、房屋等，經(jīng)營活動所得利益歸部門相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)所有，為其謀取私人利益，使得貪污腐敗現(xiàn)象滋生，但其維修及損耗費用卻由高校承擔，致使高校資產(chǎn)流失。

（二）管理機構(gòu)不健全

目前，就大部分高校而言，各類固定資產(chǎn)分散到各使用部門管理，管理主體多元化，并沒有設(shè)立國有資產(chǎn)管理機構(gòu)，也未能對固定資產(chǎn)進行歸口管理、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)以及責任到人的管理體制。學校領(lǐng)導(dǎo)分管不同的職能部門，高校固定資產(chǎn)的管理缺乏一個可以統(tǒng)一管理、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)力相對集中的綜合監(jiān)督管理機構(gòu)。條塊分割現(xiàn)象嚴重，缺乏內(nèi)部密切配合，致使管理中所有者“缺位”，固定資產(chǎn)管理出現(xiàn)無序狀態(tài)，管理職能機構(gòu)與各科研、教學等占有機構(gòu)相分離，固定資產(chǎn)財務(wù)核算與實物流動相脫節(jié)的狀態(tài)。這種條塊分割、職責不清的管理機制，最終導(dǎo)致了高校固定資產(chǎn)中普遍存在家底不清、資產(chǎn)流失、賬實不符、資源浪費等一系列問題。

（三）會計核算不能反映固定資產(chǎn)的真實價值

目前，我國高校的固定資產(chǎn)會計核算中仍采用收付實現(xiàn)制的核算方法，致使高校的財務(wù)信息普遍存在著資產(chǎn)核算不真實、虛增資產(chǎn)等問題。《高校會計制度》剛剛頒布，很多學校尚未實施。[4]高校固定資產(chǎn)增減變動的會計核算，依然設(shè)置“固定基金”和“固定資產(chǎn)”兩個會計科目以示對應(yīng)，固定資產(chǎn)入賬后，除核算清理報廢而減少以外，賬面數(shù)據(jù)一直保持不變。所以固定資產(chǎn)賬面價值只能反映其歷史成本，使得固定資產(chǎn)的實際價值與賬面價值相差甚遠，使得資產(chǎn)負債表固定資產(chǎn)數(shù)額不能真實反映其實際價值，最終導(dǎo)致凈資產(chǎn)的虛增。

（四）固定資產(chǎn)舞弊問題嚴重

有些高校對部分閑置的辦公設(shè)備、車輛、船艇、辦公樓等設(shè)施進行出租，經(jīng)管人員隱瞞出租收入，將出租固定資產(chǎn)的收入私自設(shè)立“小金庫”；一些高校對接受捐贈的固定資產(chǎn)，以為非本校購入，將其轉(zhuǎn)移給別的單位使用，由別的單位轉(zhuǎn)租，坐莊分成收入；經(jīng)管人員利用職權(quán)便利將閑置的固定資產(chǎn)出租給關(guān)系戶使用，沒有辦理任何手續(xù)，出租收入不入賬；還有些高校為了應(yīng)付審計或檢查，往往通過操縱固定資產(chǎn)盤點來掩蓋賬實不符，如臨時向別的單位借入資產(chǎn)以虛增資產(chǎn)價值，以貨到票未到的資產(chǎn)抵作被挪用的資產(chǎn)等。[5]

（五）基建工程建設(shè)腐敗現(xiàn)象集中

當今形勢下，高等教育體制不斷進行改革和發(fā)展，高校的辦學規(guī)模也在不斷擴大，因此許多高校大興基礎(chǔ)工程建設(shè)，進而提高高校的硬件水平，基礎(chǔ)建設(shè)就成為最大的經(jīng)費支出項目。基建工程建設(shè)涉及的專業(yè)比較復(fù)雜，專業(yè)性很強，并且與社會各部門和各產(chǎn)業(yè)都有著十分密切而廣泛的聯(lián)系，因此貪污腐敗現(xiàn)象也相對集中。近些年,高校負責基建的領(lǐng)導(dǎo)和主管人員職務(wù)犯罪率居高不下,基建成了高校腐敗的最集中領(lǐng)域。另外，還有一些高校對工程投資項目缺乏決策執(zhí)行過程的監(jiān)督控制，有的高校不按規(guī)定公開招投標，而暗箱操作。他們利用手中的權(quán)力，在表面上制造一種公開、公平、公正的假象，實際上早已為了個人回扣內(nèi)定了中標者，堂而皇之地將公款裝入了個人的腰包，極大地助長了腐敗現(xiàn)象的滋生。

二、腐敗現(xiàn)象的原因

（一）內(nèi)、外部權(quán)力制衡機制匱乏

根據(jù)現(xiàn)行的高校管理機制，校長在人財物及科研教學等方面具有行政管理權(quán)，黨委在人事和重大問題上具有決策權(quán)，教職工可以通過教代會行使民主權(quán)，即教職工代表大會則具有監(jiān)督權(quán)。但是，按照目前的權(quán)力分配情況，教代會并不能真正行使對黨委的決策權(quán)的監(jiān)督，因為校黨委只對上級黨委和黨代會負責，它是在高校黨代會的基礎(chǔ)上，由上級黨委進行任命的，因此，教代會并不能夠真正行使其對校黨委的監(jiān)督權(quán)。可見高校內(nèi)部權(quán)力制衡體系并不健全。[6]

名義上，高校資產(chǎn)的最終所有者為國有，但他們并不具有對資產(chǎn)直接剩余索取的權(quán)利，故而對資產(chǎn)的經(jīng)營狀況缺乏監(jiān)督的動機，由于邊際效率趨于零，而外部性強、監(jiān)管成本高，本身也缺乏對高校國有資產(chǎn)治理的外在激勵條件。目前，政府出資人及其代理人實際控制高校國有資產(chǎn)的管理，在群眾監(jiān)督與實現(xiàn)知情權(quán)方面并無相應(yīng)的體制，即缺乏一個相對有效的外部權(quán)力制衡體系。

（二）固定資產(chǎn)管理機構(gòu)分散

我國目前的高校機構(gòu)設(shè)置中，與固定資產(chǎn)管理有關(guān)的部門包括資產(chǎn)管理處、財務(wù)處、后勤管理處（總務(wù)處）、設(shè)備與實驗室管理處、資產(chǎn)經(jīng)營公司、基建處、后勤服務(wù)公司、審計處等多個部門。大部分高校固定資產(chǎn)管理未能實現(xiàn)固定資產(chǎn)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、歸口管理、分級負責、責任到人的管理機制，而是各類固定資產(chǎn)分散到各使用部門管理，形成管理主體多元化的體制。[7]除了審計處外，其他各個部門都直接涉及到固定資產(chǎn)的占用與管理。多數(shù)高校都是由資產(chǎn)的占用部門負責其職責范圍所涉及資產(chǎn)的全程管理，這就導(dǎo)致具體管理過程中實行的是多頭管理，缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，無法分級負責、責任到人、管用結(jié)合。

（三）管理人員缺乏專業(yè)素養(yǎng)

高校固定資產(chǎn)管理人員主要由高校聘任或委派管理，缺乏豐富的管理經(jīng)驗，管理人員資產(chǎn)管理能力弱化，難以擔當為國理財?shù)闹厝巍Ｒ恍┪丛O(shè)立國有資產(chǎn)管理處的高校，從事國有資產(chǎn)管理的隊伍多為兼職代理，素質(zhì)偏低。一些人終日忙于應(yīng)付行政事務(wù)，資產(chǎn)管理工作僅占日常工作的小部分，業(yè)務(wù)水平較低，財務(wù)部門與其交流難度很大，造成工作被動，增加部門間工作協(xié)調(diào)難度，同時也加大管理成本。[8]而且，由于體制原因及運行機制弊端，致使財務(wù)監(jiān)管體系存在較大的缺陷，例如會計活動不規(guī)范，財務(wù)人員專業(yè)化水平不足，財務(wù)檢查浮于表面，為高校貪污腐敗的產(chǎn)生與發(fā)展推波助瀾。在強大的利益空間和利益誘惑下，加之松懈的思想紀律，高校貪污腐敗現(xiàn)象愈演愈烈。

（四）委托代理失衡

根據(jù)經(jīng)濟學中的契約理論，“高校人”具有趨利傾向，追求自身利益最大化，符合“經(jīng)濟人”假設(shè)。政府作為高校的委托人，追求的是社會效益最大化，而高校領(lǐng)導(dǎo)作為代理人，追求的卻是自身利益的最大化，學校之產(chǎn)權(quán)并不屬于高校領(lǐng)導(dǎo)，公職人員的職權(quán)也源于政府授權(quán)。由于制約及監(jiān)督體系不健全，權(quán)力行使可能會與委托人意愿背道而馳。并且，代理人可能會因為信息不對稱而存在機會主義的傾向，利用監(jiān)督體系的漏洞濫用職權(quán)，發(fā)生委托—代理失效。高校校長及黨委書記與各職能部門之間，也存在著委托—代理關(guān)系，同樣會出現(xiàn)代理失效的情況，終將對委托人即政府的利益產(chǎn)生損害。[9]

三、管理中反腐倡廉的應(yīng)對措施

（一）健全管理機制

統(tǒng)籌安排合理部署，在高校改革全過程中推進反腐倡廉建設(shè)，同時要避免過度的行政化。應(yīng)當以教學和科研為根本，改革高校管理的機制體系，在高校形成務(wù)實求真、崇尚科研的良好學術(shù)氛圍，為從源頭上狠抓高校腐敗奠定基礎(chǔ)。完善內(nèi)部管理制度體系，公辦高校要在黨委領(lǐng)導(dǎo)下堅持和完善校長負責制。建立健全議事與決策的規(guī)則程序，在學術(shù)發(fā)展、學科建設(shè)和高校管理中，教授和學術(shù)委員會都要充分發(fā)揮作用。為教職員工通過學術(shù)委員會和教代會參與民主管理和監(jiān)督提供保障。[10]還可借鑒一些國外高校的先進經(jīng)驗，建立高校董事會或理事會，健全從社會角度監(jiān)督和支持高校發(fā)展的管理機制。董事會負責聘任校長，并集體決策學校的招生、財務(wù)、基建等重要事項；高校董事會或理事會將對財務(wù)進行管理和預(yù)算，由校外獨立的審計機構(gòu)審計，并向全體師生進行年度報告。

（二）強化管理機構(gòu)

對國資處來講，反腐倡廉提出在學校層面加強資產(chǎn)監(jiān)管的要求，進一步理順了學校國有資產(chǎn)管理體制，規(guī)范和完善了國資委、國資辦議事決策程序，逐步建立起“產(chǎn)權(quán)清晰、配置科學、使用合理、處置規(guī)范、監(jiān)管有力”的國有資產(chǎn)運行機制。進一步加強國有資產(chǎn)監(jiān)管制度化建設(shè)，逐步健全完善涵蓋各類資產(chǎn)的整個生命周期管理制度體系；注重強化產(chǎn)權(quán)意識，理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，規(guī)范工作程序，約束股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)處置行為，進一步加強對資產(chǎn)調(diào)配、處置的監(jiān)督。許多高校資產(chǎn)規(guī)模大，歷史遺留問題多，國有資產(chǎn)管理工作面臨著較大的壓力，應(yīng)當規(guī)范國資處建設(shè)，認真遵守反腐倡廉工作要求，規(guī)范管理、健全制度、實施有效的措施，努力使反腐倡廉工作取得好的效果，進一步加強國有資產(chǎn)管理。[11]

（三）完善和改進會計核算方法

作為高校的重要物質(zhì)資源，在財務(wù)核算時要求對固定資產(chǎn)從產(chǎn)生到耗費再到報廢的全過程，進行合理有效的確認、計量和報告。因此，建議將權(quán)責發(fā)生制引入會計核算。目前，會計制度尚未對高校資產(chǎn)折舊的計提予以規(guī)定，將固定資產(chǎn)投入以后，無論使用程度怎樣，隨著時間推移，均會發(fā)生各種損耗，從而資產(chǎn)價值相應(yīng)減少，因此須增設(shè)“累計折舊”科目，按期計提固定資產(chǎn)折舊。即在高校的事業(yè)支出和經(jīng)營支出中列支折舊費，形成固定資產(chǎn)重置和建造的貨幣準備金。這樣才能真實反映固定資產(chǎn)的原始價值和磨損價值，達到資產(chǎn)實物管理和價值管理的統(tǒng)一。[12]同時，財會部門應(yīng)做好固定資產(chǎn)的財務(wù)核算，參與固定資產(chǎn)的全過程管理，對固定資產(chǎn)的資金籌集、運用把好關(guān)，充分發(fā)揮其在高校固定資產(chǎn)管理中的重要作用。保證高校固定資產(chǎn)完整、安全、權(quán)屬清晰的核算環(huán)境，避免高校固定資產(chǎn)的流失及與之相關(guān)的貪污腐敗。

（四）規(guī)范資產(chǎn)處置

建立國有資產(chǎn)處置權(quán)限與責任制度，規(guī)范資產(chǎn)處置的管理。資產(chǎn)的出讓、轉(zhuǎn)讓、出售、對外捐贈等必須按照國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理的有關(guān)規(guī)定提出書面申請，并經(jīng)過資產(chǎn)管理部門按有關(guān)規(guī)定進行鑒定、評估，通過報批后還應(yīng)取得資產(chǎn)接受方資產(chǎn)及財務(wù)部門的正規(guī)憑證。應(yīng)建立不良資產(chǎn)責任追究與審計、審批核銷管理的規(guī)章制度，并明確規(guī)定審核審批程序與權(quán)限。各種資產(chǎn)盤點短少、丟失、資產(chǎn)被盜等資產(chǎn)損失應(yīng)當查明原因，追究相關(guān)責任人的經(jīng)濟責任和行政責任，扣除追究相關(guān)責任人的經(jīng)濟責任的部分按規(guī)定審核報批程序進行核銷。另外還應(yīng)建立出租、出借、非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營性資產(chǎn)的專項管理制度，對出租、非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營性資產(chǎn)按照現(xiàn)代企業(yè)制度進行經(jīng)營管理，確保高校資產(chǎn)安全完整，盡量從源頭上杜絕固定資產(chǎn)舞弊現(xiàn)象。[13]

（五）改善高校基建審計工作

各高校應(yīng)建立嚴格的內(nèi)部審計規(guī)章制度，并授予內(nèi)部審計部門充分的監(jiān)督權(quán)。成立工程審計委員會，從根本上把握審計方向。基建審計委員會應(yīng)該明確其對于學校的各個基建項目進行全面的審計，對各個環(huán)節(jié)進行監(jiān)督和監(jiān)察，還應(yīng)該加強規(guī)章制度建設(shè)，從根本上保障工程項目的造價和審計合理有序進行，并使得基建審計工作合法合規(guī)地開展。基建審計委員會的專業(yè)審計人員應(yīng)該在學校進行基建項目的規(guī)劃初期就介入，在招投標合同簽署和合同運行方面進行監(jiān)督和監(jiān)察。另外，還應(yīng)開展建設(shè)項目全程跟蹤審計，將審計工作的源頭向前移，改變事后審計的弊端，采取事前計劃、事中控制和事后監(jiān)督的全面的監(jiān)督控制，這樣才能真正做到審計的有效性，最大限度減少暗箱操作，謀取私利等貪污腐敗現(xiàn)象，推進高校資產(chǎn)管理中的廉政建設(shè)。

[1]鄧小軍，杜永宏.強化高校國有資產(chǎn)管理措施的思考（上）[J].會計之友,2011，(06):39-41.

[2]鄧小軍，杜永宏.強化高校國有資產(chǎn)管理措施的思考（下）[J].會計之友,2011，(07):95-97.

[3]王宏，何亞坤，門宏飛.高校國有資產(chǎn)的管理研究[J].中國市場,2011，(07):125-127.

[4]李健生.高校國有資產(chǎn)管理存在的問題及對策探討[J].經(jīng)濟師,2012，(04):100-104.

[5]程冰仙.高校國有資產(chǎn)管理問題及對策[J].財會通訊,2011，(01):69-71.

[6]王小軍.新形勢下加強我國高校國有資產(chǎn)管理的思考[J].會計師,2011，(05):87-89.

[7]姜國權(quán)，王越.高校廉政建設(shè)的深層思考與對策[J].中國行政管理，2011，（08）:45-48.

[8]李福生，邱冠文.高校反腐倡廉創(chuàng)新思考[J].人民論壇，2011，（09）:36-37.

[9]唐壽琴，董禮.高校固定資產(chǎn)管理存在的問題及解決措施[J].會計之友，2007，（08）:76-81.

[10]朱婷娟.淺議事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在問題及對策[J].中國集體經(jīng)濟，2011，（01）:74-75.

[11]羅方凡.高校國有資產(chǎn)管理規(guī)范與完善探討[J].財會通訊，2012，（03）:81-83.

[12]盧玉萍.高校國有資產(chǎn)清查探析[J].財會通訊，2011，（10）:64-65.

[13]程曉芳.探析我國高校國有資產(chǎn)流失成因[J].經(jīng)濟師，2010，（08）:55-57.