試論公共治理中的電子民主

董冠華

（西安文理學院 710065）

全球范圍的公共行政改革自上世紀90年代以來，已經轉為重視公共治理模式的變革。公共治理強調以多元的、民主的、協作的行政模式管理公共事物，其實質是建立在市場原則、公共利益和合法性認同基礎上的合作。這種合作機制的各多元性主體需要表達自己的利益訴求和治理意見，與公共治理幾乎同期產生的電子民主恰恰為此提供了一個適當的平臺。

1 公共治理的基本內容

由于全球化的影響和公民社會的發展，以及現代信息技術的支持，“治理”一詞自1989年世界銀行首次使用后，被廣泛運用于政治發展與行政改革的研究與實踐之中。治理理論的創始人之一詹姆斯·N·羅西瑙將其定義為：一系列活動領域里的管理機制，他們雖未得到正是授權，卻能發揮有效作用。與傳統的公共行政不同，治理指的是一種由共同的目標支持的活動，這些活動的主體未必是政府，也無需依靠國家的強制力量實現。其基本的要求在于：

（1）治理主體的多元性。只要其行使的權力得到公眾的認可，無論是企業還是非政府組織乃至于普通公民，在不同的公共問題或社會問題上都可能成為特定的權力中心，承擔相應的公共管理責任，成為公共治理和社會治理的主體。

（2）主體間責任界限的模糊性。由于許多民營組織已經開始承擔傳統意義上的政府的職能，而政府部門也會對部分傳統意義上的社會領域進行干預，公共領域與社會領域的區分已經比較困難。

（3）主體間權力的依賴性和互動性。由于各個公共治理的主體單方由于資源和能力所限，不可能具備足夠的資源和能力來解決所有問題，各個主體之間需要就特定問題進行協商，通過談判和交易在協作實現社會共同目標的同時實現自己的目的，這種依賴性的存在，治理過程就成為各主體間的互動過程，社會治理主體間便建立了各種伙伴關系。對各級政府部門來說，治理就是從單純的行政統治到掌握航向的變化；對公民和社會來講，治理就需要由原來的被管理、管制轉變為主動參與社會治理。從這一意義上講，治理實質上是一種協作管理。

（4）自主自治的網絡體系的建立。社會治理各個主體的依賴性和互動性，以及必須的協商談判和交易機制，使得各個主題相互聯系、相互借力，最終自然會發展為自主自治的網絡體系。這種網絡化公共管理的具體表現就在于主體間的相互合作、權力在橫向與縱向上的分散以及在多元化和多樣性基礎上的對共同利益的追求。

（5）政府在公共領域中作用范圍及作用方式的重新確定。傳統單一依靠政府的公共行政體系在市場化高度發展、民主化不斷推進的當代已經難以實現公共行政的目標，必須重新看待政府與社會、政府與公民的關系，限制政府的作用范圍，轉變政府的作用方式，實現某種程度上的公共治理。

2 電子民主的內涵與價值

上世紀80年代，美國學者貝克爾在題為《電子民主：將權利歸還于民》的文章中，提出可以通過電子民主的手段來逐步實現公眾對國家管理的直接參與。歸因于電子計算機和網絡通訊技術的迅速發展，許多傳統政府開始或實現了向電子政府的轉變，貝克爾的這一觀點已經成為現實。網絡社會的形成與擴張，為人們的意愿表達提供了幾乎沒有限制的平臺，而這又一定會影響到政治民主的運作形式。通過對于電子民主諸多的定義，可以將其理解為通過信息通訊技術增強公共事務中的公眾參與，從而實現民主過程。電子民主使公眾在公共事務的決策、管理、執行和監督過程中獲得了更多知情權、話語權、行動權等參與性權利，電子民主是直接民主的一種實現形式，實質是電子政務的高級階段。

電子民主作為新形勢下民主發展的一種新形式，雖然給民主的運作形式帶來了一些變化，但并不影響民主的本質。公民通過電子民主，具備了前所未有的查證和核對信息的能力，可以更有效的參與社會公共治理，更大程度上地體現了人民主權和主權在民。電子民主的建設，在諸多方面具有明顯的價值：

（1）電子民主的建設對政府自身以及政府行政活動有著多方面的行動價值。由于電子民主的存在，客觀上就要求政府改善公共服務質量，進而提升各級政府形象；電子民主也有助于政府降低各項行政成本；電子民主的存在有利于促進行政管理理念向“小政府、大社會”的觀念轉變，向高效廉價政府觀念的轉變，向有限政府的轉變，向服務型政府的轉變；有利于促進政務信息公開、增強政府工作透明度；也有利于促進各級政府政務公開和廉政建設，使公民和社會對于公共行政的全程監督、實時監督成為可能；由于公民和社會的廣泛參與，電子民主也有利于提高政府決策理性和公共政策品質。

（2）電子民主的強大政治價值。電子民主需要通過運用現代信息技術手段，加快推進政府在管理范圍、管理體制、管理觀念、管理方式和管理手段的轉變，幫助政府轉變原來的一切都要管的形象，確實實現政府職能從微觀、具體的管理向宏觀調控、公共服務、市場監督的轉換。電子民主是現代政治文明的必須手段，是政治文明建設的重要內容，同時電子民主的推行和建設也一定會促進政治文明的發展。

（3）電子民主也具有巨大的經濟價值。電子民主的經濟價值既有自身的經濟價值，也有巨大的社會經濟價值。電子民主的自身經濟價值表現在為公眾提供服務過程中行政成本的降低，其社會效益則體現在網絡技術使用的基本技術平臺的普及會直接拉動社會需求、促進信息技術的廣泛應用以及促進當地信息產業的發展等方面。從管理效益來看，加強電子民主的建設必然能提高政府辦公效率和辦公水平，降低政府行政成本，減少公共預算支出。從服務效益來看，由于電子民主公開了政府信息，增強了政府與社會團體、社會公眾的溝通，有效地提高了各級政府為公眾服務的效率。另外，電子民主的建設必會導致社會對信息設備與技術需求的增加，進而促進信息技術的普遍應用，推動信息產業的迅速發展。

（4）電子民主的社會價值。電子民主的影響也會延伸到整個社會，有利于推動整個社會信息化的發展，有利于彌合數字化鴻溝；加速信息流通，增強信息的利用效率；更充分地利用和配置人力資源和信息資源。

3 公共治理與電子民主的契合

政府、社會組織、公民團體等多個主體在共同參與公共治理過程中需要更多的協商與交易。而電子民主的發展恰恰就契合了公共治理的要求。

3.1 電子民主的發展契合政府公共行政的需要。現代社會中公共政策的制定必須在價值取向上與社會公眾相接近。因為公眾參與公共政策過程本身就是民主政治的一個重要標志，同時也是公眾固有的基本政治權利。由于公共政策關系到公眾的切身利益，對其制定過程的關注更是與日俱增。現代電子民主的發展增強了公眾參與公共政策制定的便利性，公民與社會團體可以隨時通過網絡，以低廉的成本實現參政議政的權利。從另一個角度來說，政府決策機關在處理社會問題時，由于自身不可能掌握所有的信息和資源，也由于所處角度的原因，無法完全掌握公眾廣泛而多樣的需求信息，這也就導致政府在決策過程中缺乏合法性和合理性的基礎。電子民主恰好能夠彌補行政決策過程的合法性與合理性，公眾通過電子手段參與公共政策的制定，也增強了政策的可接受性。

3.2 社會團體在社會領域的治理需要電子民主。隨著經濟的發展和民主化的進程，現代社會的經濟關系和社會關系發生了深層次的變化。尤其是我國處在社會轉型時期，由于社會分層的細化，整個社會的利益結構不在是原來單一的共同利益，各個階層利益需求不斷分化和多元化。這樣的轉型為公共服務社會化提供了契機。公共產品的和服務的市場化提供、社區自治、以及非政府組織對于社會領域內公共事務治理作用的發揮，是現代社會公共治理的趨勢。在社會團體和社區治理公共領域的過程中，更需要社會公眾的參與，公眾通過電子民主可以便捷地表達自己的主張，參與到社區和社會治理之中。社會團體本身固有的民間屬性，也更有利于民眾意愿的表達。

3.3 電子民主有助于公民在社會領域作用的發揮。公民參與是公民進入公共領域，參與公共治理和社會治理的基本途徑。而公民的參與意愿和參與能力是影響公民進入公共領域的最重要的因素。如果說由于公共行政的距離感導致只有教育程度與社會地位較高的社會精英階層參與度高的話，社會領域尤其是當地具體社會事務對其自身影響的嚴重性無疑會增強公民的參與意愿。公民的參與能力主要取決于公民在公共治理中的操作能力以及所掌握的資源。現代社會經濟的發展增強了公民的資金支付能力，網絡的進一步普及又為信息資源的共享提供了強大的技術支持，受教育程度的提高以及技術的進步也大大增強了公民對與治理活動相關的政策理解能力、監督能力和執行能力。所以，電子民主既利于公民獲取更多的信息，又為公民的意見主張提供了平臺，還增強了公眾的參與能力，成為公民參與公共治理和社會治理的重要推手。

4 結論

現代社會的公共治理模式，強調政府、企業、社會團體和公民個體的共同作用，重視各個公共治理主體之間的合作關系。這種合作關系的形成需要信息資源的共享和各個主體的積極參與。以發達的信息技術、網絡及其相關技術為平臺，以公民的全體、主動、切實參與民主決策、民主選舉等民主運作程序為典型特征的電子民主，恰好為這種合作關系的形成提供了技術支持和能力支撐，有利于多中心治理模式的鞏固與發展。

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