論析加拿大和韓國海洋機制對我國的啟示

陳碧欽

（福建信息職業技術學院，福建 福州 350003）

一、加拿大和韓國海洋立法背景

從地圖上看，加拿大三面環海，是擁有世界上最長的海岸線，長達24.4萬千米，所轄海域面積約為587萬平方千米，相當于該國陸地總面積的60%。為了維護和協調利用海洋資源，1868年加拿大制定頒布了《漁業法》和1869年《沿海漁業保護法》，二戰以后，加拿大制定了《領海及漁區法》，并于1996年1 2月18日頒布實施了《加拿大海洋法》，成為世界上第一個進行綜合性海洋立法的國家。該法旨于維護加拿大的海洋權益。

在1982年《海洋法公約》通過之后，世界海洋大國開始加強海洋管理，韓國政府也開始關心海洋管轄權的問題，并于1996年韓國簽署批準《海洋法公約》，設立海洋漁業部。1987年韓國制定了《海洋開發基本法》，但于2002年被《海洋漁業開發框架法案》所取代，《海洋漁業開發框架法案》此后經過多次修訂，目前的最新修訂版于2009年11月28日生效 (法律號：9717)。2008年，把建設交通部和海洋漁業部合并為國土、交通和海洋事務部（Ministry of Land,Transport and Maritime Affairs，簡稱“國土海洋部”）。

二、加拿大韓國的海洋管理機制

1、加拿大海洋管理模式及管理戰略

加拿大海洋開發利用和管理歷史悠久，可追溯于1868年加拿大制定頒布了《漁業法》和1869年《沿海漁業保護法》。加拿大海洋管理模式規定其以低潮線為界，低潮線以內的資源各省對其享有管轄權，低潮線以外則按照不同的行業分別由各個相關的聯邦政府部門管理。這些部門主要包括海洋漁業部、交通部、環境部、公共安全部4個部門，并在此基礎上建立了海洋管理的協調機構。[1]

2002年7月，《加拿大海洋戰略》提出的海洋管理工作要點可以概括為：堅持生態方法；重視科學知識和傳統生態知識相結合；堅持可持續發展原則和綜合管理、預防為主原則；堅持協調政府各部門與產業界以及廣大公眾的利益。

（1）明確適用范圍，確定海洋管理戰略的制定和實施主體

《加拿大海洋法》第28條明確了該法對海洋的管理戰略僅僅適用于海洋，將河流和湖泊排除出適用范圍。由以上可以看出“加拿大采用的是全新的海洋綜合管理體制，并且這種地位和體制的確立沒有剝奪其他部門原有的海洋管轄權，而是在充分尊重這些管轄權的基礎上，通過一種有效的工作機制，與各部門進行磋商和協調，制定國家的海洋戰略原則”

（2）海洋管理原則

《加拿大海洋法》第30條規定了海洋管理戰略的原則。根據該條規定，國家海洋戰略依據下列原則確定：（1）可持續發展原則，即在不危及后代人滿足自身需求的基礎上滿足當代人的發展需要；（2）在加拿大享有主權的河口、沿岸和海洋水域中的活動的綜合管理原則；（3）預防原則，側重預防。[2]這一規定首先將可持續發展原則作為保護海洋環境和開發利用海洋資源的基本指導思想，同時強調對海洋的綜合管理，突出預防原則的地位。

2、韓國海洋管理機制

自從聯合國宣布1998年為世界海洋年后，面對美國海洋管理的改革和海洋法律與行政機構的設立的巨大變化，尤其是對專屬經濟區與大陸架的開發計劃等海洋資源開發管理方面再次強調的趨勢，韓國政府順勢而為把《海洋開發基本法》修訂為《海洋漁業開發框架法案》。

《海洋漁業開發框架法案》從該法案的第2條來看，制定該法案的基本理念是：認識到海洋是一個豐富的資源寶庫，是生命的搖籃。它可以作為物流通道，對國民經濟和人民生活產生巨大的影響。應當著力發展科技化、信息化和高附加值的海洋產業，謀求對海洋資源的可持續的開發和利用，給子孫后代留下一個富饒的可利用的海洋。

該法案第3條對一些重要術語進行了界定。如“海洋”（Sea）一詞指韓國主權、主權權利或管轄權所及的如內陸水域、領海、專屬經濟區和大陸架等海洋區域，以及根據憲法締結和頒布的條約或者被普遍認可的國際法規，韓國政府或其人民可以參與其開發、利用和維護的海洋區域（sea area）。“海洋資源”（marine resources）一詞指對國民經濟和人民生活有價值的可供開發利用的資源，如海洋生物資源、海洋礦產資源、海洋能源、海洋旅游資源和海洋空間資源等。“海洋產業”（marine industry）一詞指與海上運輸、港口、漁業、海洋科學和技術的發展、海洋環境、海洋旅游、海洋信息相關的產業，以及其它與海洋和海洋資源的管理、維護、開發或利用相關的行業。

（1）韓國海洋開發基本原則及戰略目標

海洋環境和生態保護原則

為保護海洋環境，《海洋漁業開發框架法案》規定政府應當制定關于防止各種污染源和廢棄物污染海洋環境發生的政策。政府應當努力保護和維護海洋生態系統，包括保存海洋生物物種、保護海洋生物生境等。

海洋安全管理

為保護公民的生命和財產安全免受海洋事故的威脅，《海洋漁業開發框架法案》規定政府應當制定和實施關于海洋安全管理的政策，包括發展海洋安全技術、改善海洋交通環境、保障船只安全、以及建立海上事故應急反應機制。

海洋資源的開發與利用

《海洋漁業開發框架法案》除了關于海洋資源開發與利用的規定，新增加了建立海洋開發和促進基地（第19條），在南北極圈等特定地區設立海洋科學基地（第20條），加強國際合作（第21條）的規定以及關于培育海洋產業的規定。

為適應迅速變化的海洋環境，除了為期10年的“海洋開發基本規劃”外，還配合了為期三年的滾動計劃 （Rolling Plan），每年還制定頒布年度執行計劃，即10年綜合規劃→3年滾動計劃→1年執行計劃。第二個海洋開發基本規劃 （OCEAN KOREA 2011，2011-2020）的總體目標是：至2020年使韓國發展成為世界先進的海洋強國。三個具體的發展目標是：其一，實現可持續發展的海洋環境管理與保護；其二，促進海洋產業的發展與傳統海洋產業的升級；其三，適應國際海洋新秩序與擴大海洋活動領域。

為實現這些發展目標，第二個海洋開發基本規劃著力針對以下五個戰略方向加強能力建設：實現健康安全的海洋利用與管理；為了開創新成長動力開發海洋科學技術；培育高品質的未來型海洋文化旅游產業；隨著東亞的經濟發展促進海運港口事業；強化海洋管轄權確保國家海洋權益。

（2）韓國海洋政策的發展趨勢

（一）加強海洋行政綜合管理，調動地方政府和民營資本的積極性

在中央政府，韓國于2008年設立國土、交通與海洋事務部（簡稱“國土海洋部”），作為海洋事務的主管部門。在地方，根據各地的區域特色有針對性地發展海洋產業。例如，在韓國南部西部開始開發海洋休閑產業（SEA LEISURE BUSINESS）,東部北部開始了海岸帶管理與深層水域開發產業。除了國際性或者重點海洋事業主要由中央政府投資以外，大量有經濟收益的海洋產業開發項目，如海洋資源開發、海洋旅游開發項目，則擴大地方政府參與的機會，鼓勵民營資本參與投資。

（二）促進海洋科技研發，培養海洋專業人才

韓國政府專門設立“支持海洋技術研發基金”，基金總額的10%左右用于促進海洋高等教育的發展，特別是培養海洋專業人才，如海洋法研究人員、高級船員、海洋導游等各類專業人士。

（三）重視海洋文化宣傳，提高公民海洋意識

通過海洋慶典、新聞媒體宣傳、海洋休閑運動會等多種多樣的形式，舉辦海洋文化活動，提高公民對海洋的保護意識。

三、加拿大、韓國海洋機制對我國的啟示

當前，我國海洋開發與海洋經濟發展面臨嚴峻挑戰，海洋生態環境總體上與國家整體環境是一樣的，發展趨勢是是改善的，但局部區域卻趨于惡化，海洋環境安全不僅受到來自企業淡薄的海洋環境保護意識的威脅，而且外部面臨著海洋強國對我國海洋資源的掠奪和侵占，新興海洋戰略性產業基礎非常薄弱，海洋開發能力比較脆弱，海洋開發技術創新緩慢，同時海洋國土也與部分國家存在著爭議。因此，建設海洋管理機制系統，合理利用海洋資源，維護我國海洋合法權益，保護海洋生態環境，發展海洋技術，是我國目前極為緊迫的一項任務。他山之石可以攻玉，國外的成功經驗對于我國當前“九龍鬧海”的海洋管理體制無論在理念還是在制度上都有很大的啟示意義。

（1）重視部門分工，成立綜合協調機構

由于海洋資源的多樣性、分布空間的交叉性、海洋環境的多變性和流動性以及海洋資源開發利用涉及到各個不同的行業、群體，因此對海洋這個自然、經濟、社會復合的生態系統，必須進行綜合管理，必須實行有別于陸地管理的新模式，才能保證我國海洋產業較好、較快、持續的發展。[3]

目前，我國海上執法隊伍存在著 “九龍治水”現象，既政出多門，在管理上又存在著疏漏，彼此之間缺乏有效的溝通和執法上互相配合，難以做到相互協作、相互配合，執法效率低下，而且還相互掣肘。 我國可以借鑒加拿大的海岸警衛隊做法，成立綜合協調機構，在各部門充分發揮執法作用的基礎上構建協調合作的模式。

（2）加快海上執法能力建設

近幾年我國沿海省份不斷提出海洋開發戰略，政府也從國家層次給予高度重視，2012年10月16日，國務院密集批復了天津、河北、遼寧、江蘇、浙江、福建、山東、廣西等多省市的海洋功能區劃。實際上，早在2012年4月底，國務院就批準正式實施《全國海洋功能區劃 (2011 年-2020 年)》(以下簡稱 《區劃》)，《區劃》確定了我國到2020年海洋空間開發、控制和綜合管理要實現的六大目標。武漢科技大學金融證券研究所所長董登新表示，上述七省一市的海洋功能區劃的獲批，可以看作是落實國家對海洋資源管理開發的戰略部署。海洋開發有了國家層次的戰略部署，可以進一步凸顯海洋經濟在國民經濟中的戰略地位，但海洋經濟快速發展,卻對海洋資源和生態環境帶來了越來越大的壓力，我國應加強海洋執法能力建設，建設一支符合現代化要求的執法隊伍。不僅要加大對海上執法裝備的資金投入，同時還要借鑒加拿大的經驗或者韓國的經驗，著重加強培養高素質的專門海上執法人員，促進海洋高等教育的發展，特別是培養海洋專業人才，如海洋法研究人員、高級船員、海洋導游等各類專業人士，為改變執法落后的局面提供資金、人才等基礎力量的支持。

（3）整合、合理配置海上執法資源

分散的執法現狀導致海上執法力量的不足，缺乏統一的協調機制使得大型技術裝備起不了作用，另一方面，執法活動的重復又造成了相關政府部門人力物力不必要的投入，既造成了資源浪費，又沒有發揮其應有作用。因此，整合、合理配置海上執法資源，破除部門利益，建設符合我國實際的行之有效的完善的海洋管理機制系統，合理利用海洋資源，維護我國海洋合法權益，保護海洋生態環境，發展海洋技術，是我國目前極為緊迫的一項任務。

綜上所述，我國在海洋立法以及執行海洋執法機制時不僅要借鑒其他國家的統一的綜合性執法機制，而且在立法的技術上應當更加完善，更加成熟，立足長遠，確保各種制度規定能夠得到強有力的執行和落實，以更有效地對我國的海洋進行管理，維護我國的海洋權益。

[1] 張守月,張哲.加拿大海洋管理和海上執法解析與啟示[J].世界海運,2010(11)：64-67.

[2] 沙穎平,崔世洋.國外海洋管理的模式、特點及啟示[C].國家海洋局北海分局海洋行政管理工作研討會論文集,北京：海洋出版社，2003：27～31.

[3] 于宜法,馬英杰,薛桂芳,郭院.制定海洋基本法初探[J]，東岳論叢 2010(8)：163-167.