我國城鎮化基礎設施融資模式研究

岳文海

城鎮化是指人類生產和生活方式由鄉村型轉化為城市型的動態過程，是鄉村人口向城市人口轉化以及城市不斷發展完善的過程，是人類經濟社會發展的一般趨勢。2011年4月公布的中國“十二五”規劃綱要，其中提出的主要目標之一就是“城鎮化率提高4個百分點，城鄉區域發展的協調性進一步增強”。這就意味著到2015年，中國的城鎮化率將由現在的47.5%提高到51.5%，城鎮人口數將首次超過農村人口數，而聯合國預測，到2030年，中國城鎮化率將提高至65%—70%左右。而推進農村城鎮化進程，需要大量的資金投入，根據相關研究機構的測算化進程的推算，未來10年我國城鎮化將需要增加40萬億元的固定資產投資。如此巨大的資金需求僅靠財政自然是杯水車薪，金融資本必須發揮作用。如何強力推進城鎮基礎設施建設，提高城市綜合承載能力，如何有效融合財政資金、信貸資金和社會資金，大力支撐城鎮化快速發展就成為下一階段推進城鎮化的主要任務。

一、城鎮化基礎設施分類及融資機制分析

城鎮化基礎設施包括城市供水、供氣、供熱、公共交通等市政基礎設施以及環衛、公共場所保潔、垃圾和糞便清運處理、公共廁所、城市綠地等生態環保設施。從經濟學的角度來看，城鎮化基礎設施具有公共物品的屬性。而按照公共物品的具體屬性又可以劃分為純公益設施、經營性設施和準公益設施三類。城市綠化，生態環境、城市防災等設施具有非排他性和非競爭性的特點，因此屬于純公益設施。垃圾處理、污水處理、城市軌道交通等設施具有一定的非排他性和非競爭性的特點，因此屬于準公益設施。電力、電信、自來水等設施沒有外部特征，單獨消費、具有競爭性和排他性，因此屬于經營性設施。同時，城鎮化基礎設施也具有外部性特征，即一些城市基礎設施使第三者收益，但受益者無需付出任何代價。使第三者受損，而不會受到任何經濟處罰。例如，城市污水排放對企業或個人等納稅者受益，但在一定程度或期限內會造成周邊城市和地區水流污染。這些城鎮基礎設施投資由于存在外部性就會使得投資的成本和收益不匹配。外部性的存在將導致市政基礎設施的市場供給無效。為了矯正外部性，政府需要適時運用稅收、財政補助等手段保障市政基礎設施的有效供給。由于城鎮化基礎設施具有公共物品和外部性的經濟學屬性，因此城鎮化基礎設施投融資機制具有不同的特點。公益性基礎設施具有非贏利性的特點，沒有投資回報，由私人部門投資必然會帶來社會福利損失和效率損失。同時，公益性基礎設施不能通過向廣大社會公眾收費獲得經營收入。因此，公益性基礎設施的投資，以及后期的運營和維護只能通過政府財政資金和以政府財政信用為基礎的融資方式。

準公益性基礎設施客觀上具有公益性和商業性雙重屬性，不能要求它完全按商業化運作。準公益項目融資需要由政府通過稅收返還、財政補貼或其他的補償方式，作為其承擔公益性部門的補貼。只有這樣才能保證準公益性投資具有基本的投資回報，進而吸引社會資本以及銀行等機構的投資。這種政府補貼+市場機制的補償和收費方式改變了準公益性項目的資產收益特征，再加上這些基礎設施項目未來具有穩定的現金流以及政府信用的存在，可以有效降低私人投資者的投資風險，吸引私人投資者投資市政基礎設施的熱情。

經營性基礎設施具有一定的收費機制和經營活動期間具有穩定的現金流量，政府對這些類型的基礎設施，主要是建立公平的競爭機制實行市場化運作。

而對于外部性較弱的城鎮化基礎設施，促使轉化為經營性項目，并建立收費制度或價格形成機制。對于外部性強的城鎮化基礎設施，如自來水、污水處理等。政府應采取“私人生產、政府買單、公眾消費”的模式，分期向私人投資者支付費用為社會公眾購買公共產品或服務。

二、城鎮化基礎設施融資模式研究

城鎮化建設項目融資按照經濟學物品屬性，劃分為公益性、準公益性與經營性項目融資三種類型。

(一)公益性基礎設施融資

對于公益性市政項目，應采取財政性資金投入，包括政府預算內支出、政策性收費和經營資源收入。同時，政府可以通過創新型供給方式，以彌補由于市場缺位所導致的供求失衡。如采取城投債、政府補償費質押貸款、基金融資、PFI等方式進行融資。

1.城投債融資的選擇。以城市開發建設投融資平臺為主體，將多個市政項目(如排水管網、污水處理、垃圾處理設施等)集合發債。債券存續期內的現金流方向如下:現金經債權代理人匯集后，將匯入募集資金賬戶，債券代理人監控每筆資金的匯出，保證其流向所計劃投資的項目;代理人同時監控償債基金賬戶上，市政府預算的每筆償債資金的及時匯入，保證債券按時還本付息。項目群的收益則由債券發行人直接掌握，作為對債券償付的輔助支持。債券的償付保證主要來源于政府的預算撥款。發起人設立專項償債基金，并將基金賬戶交由銀行監管。政府根據項目開支，將每年核算出的財政預算撥付至發行人的償債基金賬戶，用于還本付息。而項目建成后運營所產生的收益，如污水處理費、垃圾處理費等也將作為專項償債基金的補充。

2.政府補償費質押貸款的選擇。政府項目補償費質押貸款方式是指在無未來現金流的公益性項目下，政府代替公益性項目的所有使用者向政府性項目建設單位承諾，在一定時期內以項目補償費形式撥付財政性資金給項目建設單位，作為其項目收入，項目建設單位再以政府的項目補償費作為質押擔保向銀行(包括政策性和商業性銀行)申請貸款。其主要特點是:政府沒有直接向銀行貸款，也沒有直接向銀行提供貸款擔保，貸款的第一責任主體不是政府，而是項目建設單位。其適用條件包括:項目本身不具備收費條件或不產生未來現金流;項目是一種純公益性公共工程，以政府財政資金的撥付作為項目建設開發的收入，項目的建設單位是政府授權或新建的政策性公司或事業機構。

3.基金融資方式的選擇。以社會資本、保險資金、政策性資金為主要募集渠道，設立城市基礎設施投資基金和基礎設施債權基金。投資基金采取封閉式運行方式，在特定期限內進行項目直接投資，并建立相應退出機制安排。債權基金采取開放式運行方式，以組合管理方式與投資基金形成傘形分配機制，將風險在不同基礎設施投資基金間分散，同時面向相對成熟的基礎設施項目，尤其是成為夾層融資的準債權性資金供給，部分替代短期信貸資金。

4.服務型 PFI融資模式的選擇。PFI(Private Finance Initiative)，是一種公私相互合作提供基礎設施服務的方式。政府與私人部門合作，由私營部門承擔部分政府基礎設施生產或提供公共服務，政府購買私營部門提供的產品或服務，或給予私營部門以收費特許權，或政府與私營部門以合伙方式共同營運等方式，來實現政府公共物品產出中的資源配置最優化，效率和產出的最大化。服務型PFI是指該類項目不通過向使用者收費來回收成本和獲得利潤，而由政府部門在私營部門對項目的運營期間，根據項目的使用情況或影子價格向私營部門支付費用。

(二)準公益性基礎設施融資

由于準公益性基礎設施本身的收益特征，政府的財政補貼及政策優惠是關鍵。因此，其投融資模式是政府、投資者，以及銀行之間的三方博弈。我們借鑒國內外準公益性項目投資經驗，以PPP和合營型PFI模式進行融資。

1.以PPP模式進行的融資。一是選擇與準公益性市政項目合作的私營企業(包括私人或私人團體)，并合作成立特別目的公司(簡稱SPC)。二是政府賦予SPC項目的特許開發權，由SPC取代政府組織項目的開發。三是項目的資金主要來源于私營企業的出資以及SPC向銀行的貸款。項目的一切開支(如設計費、建設費、咨詢費等)由SPC負責。四是項目建成后，SPC通常在一定期限內擁有項目的經營權，在經營期限內，SPC以向享受公共產品服務的使用者收費的方式回收資金，經營期滿，經營權轉交給政府。五是在項目運營過程獲得的收入扣除當期的運營成本和稅金，構成當期利潤。稅后利潤按照資金規劃進行分配，包括歸向金融部門還貸和向SPC的主體分配紅利等。

2.以合營型PFI融資模式的選擇。準公益性項目既有一定的公共產品性質，又具有一定的開放性，適合采用合營企業型(Joint Ventures)的PFI模式。這類項目由地方政府融資和私人部門共同出資、分擔成本和共享收益，但是項目的建設主要由私營部門進行，合營公司代表政府只是對項目中的非經營的部分給予一定補助。

(三)經營性基礎設施投融資

經營性基礎設施投融資是政府不對經營性項目投資，而是通過特許權合約將項目建設和經營的特許權轉讓給私人投資者，私人投資者進行融資安排。當前經營性基礎設施，在傳統銀行信貸融資為主體的基礎上，根據直接融資大發展的歷史趨勢，采取項目收益權質押、BOT、自立型PFI、信托融資和融資租賃等方式。

1.項目收益權質押融資模式的選擇。收益權質押貸款是以未來收益權質押擔保還貸本息的貸款模式，屬于我國《擔保法》明確規定的一種權利質押，是一種創新的金融產品。它主要應用于現金流量穩定的電廠、道路、鐵路、機場、橋梁等大規模的基本建設項目。對政府而言，這種形式能夠引導投資者資金參與城建，解決資金來源問題，減輕財政負擔，大大加快了城建速度;對投資者(尤其是私人投資者)而言，則增加了一種投資獲利的渠道，是進入城市建設和經營領域的有效途徑。

2.BOT模式的選擇。政府融資平臺通過簽訂項目特許經營權協議授權國內外公司來融資、投資、建設，并在特定年限內經營和維護該項目設施。在協議規定的時期內投資者通過向使用者收取費用(如水費、污水處理費)來獲取收益，并承擔相應風險。政府融資平臺在此期間保留對該項目的監督調控權，協議期滿，投資者根據協議把該項目轉讓給政府平臺公司。在BOT模式的基礎上，又衍生出了BT、BOOT、BOO等相近似的模式，城鎮供水、污水處理、水電，特別是小水電開發項目可以采用BT或BOT模式;河堤整治開發建設、部分水源建設項目也可以采用BT模式。

3.融資租賃的選擇。基礎設施建設中，有些設備投資占總投資的比例一般達到30%以上，有的項目這個比例會更高。在建設過程中可以采用直接融資租賃方式。對于基礎設施建設和運營中所需的一些購置成本特別高的大型設備的融資，利用直接融資租賃的方式難以實現，可以采取杠桿租賃。對于有可預見的穩定的未來收益的基礎設施資產，如大規模的火電廠、水力發電廠、城市軌道交通等重大的基礎設施項目，都可以嘗試采用售后回租方式進行融資。

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