綜合經營趨勢下的金融監管變革研究

武 鈺 趙 然

金融綜合化經營是國際金融業發展的主導趨勢。加入WTO后，隨著全能型外資金融機構的進入，分業經營制度成了國內金融機構發展的嚴重桎梏，綜合經營成為我國金融發展的內在需求。我國雖未明確調整“分業經營、分業監管”的金融體制，但隨著綜合經營試點的積極穩步推進，加強系統性風險的監管已成為完善金融監管體系的共識，本文通過比較研究國際金融監管改革經驗，分析我國金融監管問題，探索我國的金融監管變革需求，試對綜合經營趨勢下我國金融監管變革問題做深入研究。

一、綜合經營趨勢下國際金融監管的改革經驗分析

世界各國的金融監管模式各有特色，多數國家對銀行業采取單獨監管，其金融監管模式大致可分3類:1.多重機構分業監管，通常由兩個或兩個以上多重監管機構分別對金融機構按照業務類型進行監管，如美國的“雙線多頭”“傘”式監管;2.單一全能機構統一監管，即由一家全能監管機構對所有金融機構的各類金融業務進行監管，如英國金融服務局、意大利銀行、荷蘭銀行、比利時銀行委員會、日本金融監督廳、新加坡貨幣管理局、印度儲備銀行等;3.建立在協調制下的分業監管，即在保持各分業監管機構獨立行使監管權的同時，建立監管協調機制和機構，加強監管協調，促進監管合作，實現綜合性監管。

(一)多重機構，分業監管——美國“雙線多頭”的“傘”式監管

1.次貸危機前美國的金融監管

美國1999年通過的《金融服務現代化法案》，打破了金融分業經營堅冰，宣告正式實行金融混業經營。在允許金融混業經營的同時，該法案還對傳統的金融監管框架進行了改革。規定聯邦儲備體系(FED)作為上層綜合監管機構，是“傘”式監管人。法案規定各類監管機構依據銀行、證券、保險等金融服務功能不同歸口監管。對金融控股公司，由聯邦儲備體系對其全部經營活動實施整體性綜合監管，并對涉及銀行、證券、保險等限制性監管事務時，享有必要情況下的裁決權。聯邦儲備體系作為“傘”式監管人，應與按職能劃分的分業監管機構互通信息，加強綜合監管者與分業監管者之間的聯系與合作。由此建立了金融混業經營下，混業監管與分業監管相結合的“雙線多頭”“傘”式監管①。(1)銀行的監管。聯邦儲備體系(FED)、貨幣監理署(OCC)、聯邦存款保險公司(FDIC)三大聯邦機構和分設在50個州的銀行廳共同實施對銀行業的監管，即任何一家美國銀行均受兩家或兩家以上的監管機構的監管。其中，聯邦儲備體系負責制定和執行貨幣政策，對會員銀行和銀行控股公司進行監管;貨幣監理署對國會負責，主要對銀行業務進行監管;聯邦存款保險公司在為商業銀行的存款提供保險的同時，也行使一定的監管職能。中央與地方的監管職能劃分，則以銀行注冊為劃分依據，各州和聯邦分別對在州和聯邦注冊的銀行進行監管。(2)非銀行金融機構的監管。根據分業原則，對保險、證券、基金、期貨等非銀行金融機構分別由證券監督委員會(SEC)、聯邦保險署(SIC)及期貨交易委員會(CFFC)監管。(3)金融創新產品的監管。法案規定由聯邦儲備體系負責創新金融產品的審定，證券交易委員會負責創新證券產品的審定，聯邦存款保險公司負責創新保險產品的審定。

2.美國金融監管的變革

混業經營下分業監管的“雙線多頭”的“傘”式監管體制，造成美國金融監管的錯位與滯后，且其監管體系機構眾多，權力分散，監管職能重疊。由于金融業務創新往往涉及多個業務領域，混業經營條件下各類金融業務在現實經營中又存在相互交織，致使看似每一業務領域都有專職機構監管的表象下，很多業務交叉領域卻易出現監管真空?？此品止っ鞔_的監管體制下，由于混業經營，分業監管導致金融監管真空和交叉監管現象嚴重，直接導致監管效率低下，增加了金融體系的系統性風險，最終導致監管缺失和監管效率低下。次貸危機的爆發某種程度上可以說是美國式金融監管問題的爆發。次貸危機后，美國政府著手推進金融監管改革，成立金融服務監管委員會，增加了對系統性風險的監管;同時，促進各機構的監管協同和跨部門合作;加強美聯儲的監管權，在銀行控股公司外，將對沖基金、保險公司、等納入美聯儲的監管范圍，使其監管擴大到所有可能威脅到金融穩定的機構;成立全國銀行監管機構，統一了對擁有聯邦執照銀行的監管，規定對沖基金和其他私募資本機構應在證券交易委員會注冊，并增加了對評級機構的監管。

此次監管改革無疑極大地提高了美國金融監管的效率和安全性，但改革仍存缺憾，如在最近幾次危機中興風作浪的對沖基金的監管雖有所加強，雖要求對沖基金和其他私募資本機構需在證券交易委員會注冊，但實際上由于對沖基金本身的特點，監管措施很難有效實施，且監管主體仍不夠明晰。另外，監管和創新的博弈是金融業永恒的主題，而對創新產品的風險監管不力也極易導致大面積金融風險，因此對創新金融產品的監管方式和手段均期待更加靈活。此外，對監管者的監管亦成為此次危機爆出的問題，但顯然目前尚無合理的方式解決這一問題。根據美國的《金融監管改革藍圖》規劃，下一步有望改制當前的分業監管部門改制，進一步加強監管的統一性和協同性，雙線制監管或逐步改變為中央統一監管，并最終建立起以三大監管機構為主的“目標導向型”監管模式，即市場穩定性監管機構、審慎監管機構和商業運營監管機構。

(二)單一全能機構，統一監管

在金融綜合化經營趨勢下，除美國之外多數發達國家亦改革了其金融監管體系，將原來分散的監管機構進行整合組建成統一的金融監管者，2008年以來金融危機的經驗說明，統一金融監管不僅更有利于金融創新和對創新金融產品的監管，也更利于金融風險的監控。

1.英國——“單線多頭式”金融監管

英國的金融監管模式是典型的單線多頭式②監管，1997年成立的金融服務監管局(FSA)是由英格蘭銀行監管部、證券與投資理事會合并成立，并融合了原個人投資管理局、投資管理監管組織、住房信貸機構委員會、互助金融機構委員會、互助金融機構登記處、證券期貨管理局以及保險局7個監管機構的職能。2000年6月，英國通過了《金融服務與市場法》(FSMA)，以法律形式確定FSA是英國唯一的、獨立的、對金融業實行統一監管的執法機構。FSA下設大金融集團處、吸收存款處、保險公司處、投資公司處、市場與交易所處。根據FSMA規定，FSA集對商業銀行、投資銀行、證券經紀、資產管理、期貨、保險、信托、租賃等各種金融監管功能于一身，對英國境內所有從事銀行及非銀行金融業務的金融機構實行統一監管。經過上百年的發展及并購，英國銀行業集中和壟斷程度均非常高，其實行分業經營，監管體制也采取單線多頭式監管，統一監管不僅節約了人力和技術投入，還通過共享監管信息降低監管成本，實現規模效益。其他如意大利、荷蘭、比利時等也均采取了統一監管模式。

2.日本——“一線多頭式”金融監管

二戰后，日本逐漸形成了以大藏省為主體，由大藏省和日本銀行共同行使監管權的“一線多頭”式金融監管體制。“一線”是指日本對各類金融機構的監管權高度集中于中央政府一級，由大藏省和日本銀行共同行使，且大藏省居于絕對主導地位。“多頭”是指對各類金融業務的監管權由大藏省所屬的銀行局、證券局、國際金融局和日本銀行協商共同行使。隨著世界金融一體化、金融自由化的進程，日本的監管體制暴露出了許多問題，危及了日本金融業的穩健發展，促使日本政府對其監管體系進行改革。

1990年日本金融監管體系經歷了一次改革。1998年6月，日本政府最終將銀行局、證券局、金融檢查部、證券交易等監督委員會從大藏省中分離出來，組建了金融監督廳。金融監督廳負責對大多數金融機構的監管，由總理府直接管轄，是總理府的外設局。此次權力剝離后，大藏省只負責金融政策制定，金融企業財務制度檢查，存款保險機構的監管等職責。同年12月，日本政府又組建了旨在整頓金融秩序、重組金融組織、再造金融體系的臨時性機構——金融再生委員會，負責執行金融再生法、早期健全法及金融機構破產和危機管理等方面的案件，及日本長期信用銀行等幾家大型金融機構破產案件的處置，并將金融監督廳劃至金融再生委員會下，原監督職能不變。存款保險機構改由大藏省與金融再生委員會共同監管，大藏省其他監管職能不變。至此，大藏省的金融監管職能已被大幅削減。2000年，日本金融監管體系經歷了再次改革。首先，將原由地方政府對中小金融機構的監管權收歸中央政府機構——金融監督廳行使，并以金融監督廳為基礎成立為金融廳，大藏省除存款保險機構的協同監管權，及參與破產處置和危機管理的制度性決策權外，其余監管權如金融政策制定、企業財務制度檢查等，劃至金融廳。2001年金融再生委員會被撤銷，對瀕臨破產金融機構的處置權也劃歸金融廳。金融廳也由總理府的外設局升級為內閣府的外設局，獨立全面負責金融監管。原金融監管的集權機構大藏省改革為財務省，保留對存款保險機構的協同監管職能，財務省下屬各地方財務局接受金融廳委托行使對地方金融機構的監管權。

(三)建立在協調制下的分業監管——澳大利亞“雙峰式”監管

受20世紀90年代國際金融體系動蕩和經濟增速放緩等因素影響，為增強對系統性風險的控制，澳大利亞在1998年變革了其金融監管體系，形成了獨立于英、美模式的“雙峰式”監管模式。這種監管模式依據監管目標不同，設立兩類監管機構:一類負責對所有金融機構進行審慎監管，控制金融體系的系統性風險;另一類機構針對不同金融業務實施監管。澳大利亞的監管模式通常被稱為“雙峰式”監管，是一種根據職責功能，而非按金融機構類型設立的監管體系。

“一峰”是澳大利亞審慎監管局(the Australian Prudential Regulation Authority，APRA)，APRA 成立于1998年7月1日，承接了原澳聯儲、保險和退休金委員會及州監管部門的監管職能。負責對儲蓄存款機構、保險公司、友好協會、養老基金等的監管。其通過制定和完善監管政策、許可制度、制定監管標準等方式進行監管，主要目標是保障上述機構的安全性、高效性和競爭性?！傲硪环濉笔鞘袌鲂袨楹托畔⑴兜谋O管機構(the Australian Securities and Investment Commission，ASIC)。ASIC是一個獨立的聯邦政府機構，成立于1991年，負責對金融市場、金融中介機構、金融產品等的監管，同時還負責消費者在領取退休金、保險金、保證金及社會信用方面維權。澳大利亞儲備銀行(the Reserve Bank of Australian，RBA)負責制定和實施貨幣政策，通過扮演“最后貸款人”維持金融體系穩定性，監管并維持支付清算體系的安全性和高效性。以此為基礎，由財政部牽頭，聯合RBA、ASIC和APRA一起組建了監管協調機制——金融監管機構理事會(the Council of Financial Regulators)。監管機構之間簽訂雙邊諒解備忘錄，明確彼此的職責，促進信息交流，加強監管協作，避免重疊交叉或出現真空，以實現有效監管，提高監管效率。作為一個非正式主體，監管理事會為其成員提供服務，組織各種論壇，探討金融監管議題，成員之間經常交換金融監管信息，密切關注金融體系的變化趨勢，尤其是科技發展、金融服務、全球化對金融體系產生的影響，避免各種職責之間的重疊;降低監管成本，有效促進金融監管改革。

根據監管職能不同，澳大利亞的金融監管機構還包括澳大利亞交易報告和分析中心(AUSTRAC)、澳大利亞公司與金融服務委員會(ACFSC)、澳大利亞競爭和消費者委員會(ACCC)澳大利亞股票交易所(ASX)、澳大利亞外國投資復審委員會(FIRB)等。其監管特點是，根據監管目標進行監管，各類監管機構各負其責，并對系統性、綜合性風險的監管和對各類金融業務的監管，使得各監管機構既保持在其監管領域內的監管獨立性和競爭性，又能形成不同監管機構之間相互制約，還通過協調機制保持了監管的協調性，降低了多重機構監管機構間的協調成本和難度，避免形成重復監管或出現監管真空。

二、綜合經營趨勢下，我國金融監管體制面臨的問題

源于金融分業經營體制的“一行三會”制分業監管格局在我國運行10年來，通過對各類金融業務的專業化監管，對金融穩定做出了貢獻，但隨著金融綜合經營發展，其對我國金融發展的制約性日益凸顯，分業監管體制開始面臨前所未有的問題，簡述如下。

1.金融綜合經營下的分業監管，導致監管成本大幅增加。監管成本增加主要表現在兩個方面:一是金融綜合經營，而監管分業致使監管的運行成本，包括監管的人員成本、技術成本等均有所增加。二是由于分業監管機構各自為政，各類監管政策協調性差，導致被監管金融機構的制度成本明顯增加。由于各監管部門相互獨立難以對各類具體監管達到共識，且各類金融監管政策各異，監管技術、指標、手段、措施等不統一，使金融企業綜合經營的制度成本大幅增加。

2.易形成本位主義監管。一方面，分業監管機構在制訂本領域監管政策時，受監管機構部門利益制約，很難從全局出發考慮金融體系整體利益，往往以自身本位利益為先;另一方面，在金融交叉業務領域，各監管機構之間又存在爭奪監管利益，推卸監管責任的激勵，從而降低監管效率。

3.易形成監管真空。根據分業監管相關規則，銀監會、證監會和保監會分別對相應行業行使監管權，這種看似歸口清晰的分業監管制度，卻極易形成監管真空。一是目前我國的監管立法尚不完善，分業監管制度決定了監管立法行業屬性明顯，難以避免立法的漏洞與空白。二是無論分業監管制度如何詳盡，都難以囊括各類機構和業務的監管權歸屬。三是綜合經營中出現的新型監管問題監管權歸屬不明。如對金融控股公司的監管，根據分業監管制度對其集團公司根據主營業務性質，確定監管機構，對其所屬機構則采取分業經營、分業監管原則，但由于一些以產業資本為基礎形成的金融控股公司，因其市場主體身份不明確，致使出現監管真空。四是創新金融產品往往綜合了各類金融功能，涉及多個監管領域，難以明確歸口，也易出現監管真空。

4.缺乏對綜合性、系統性風險的監管。分業監管，使得各個金融機構的風險缺乏綜合統計，易導致個體風險規范下的總體風險失控和系統性風險加劇。分業監管制度決定了各監管機構監管政策的制定僅考慮其監管權所屬領域的風險和問題，而缺乏全盤性綜合考量，難以對綜合性，系統性風險進行監控。

綜上述可見，金融綜合下的分業監管，要么存在交叉監管、重復監管現象，不可避免地會造成監管沖突，導致監管成本增加;要么出現三不管地帶，形成監管真空;加上各監管機構的監管目標、監管標準、監管指標、管理技術等各異，又缺少監管協作和監管信息共享機制，不能形成監管合力;且各監管機構又易各自為政，使得綜合性、系統性風險監管缺失，因此，金融綜合經營趨勢下，分業監管不利于監管效率的提高，不利于金融穩定目標的實現。

三、對我國金融監管改革策略建議

綜合國外金融監管改革的經驗，結合我國經濟金融結構特點，考慮到建立一套與綜合經營相配套的金融監管體系，往往需要耗費數年甚至更長的時間，而當前的金融監管結構難以適應金融綜合經營的發展，監管弊病頻頻暴露，筆者認為我國的金融監管改革可考慮分“三步走”。

1.第一步，不改“一行三會”制監管結構的前提下，盡快確立監管機構之間的協調機制，實現機構性監管向功能性監管的改變

“一行三會”在我國發展10多年來，各監管機構均積累了不少本領域的監管經驗，形成了較為成熟的監管模式。鑒于金融監管體系改革非一日之功，為適應我國金融綜合經營發展，較簡單易行的辦法是在不改變當前監管體系架構，不新增監管機構的情況下，可盡快建立一套金融監管協調機制。具體可由國務院牽頭，人民銀行，銀監會、證監會和保監會共同參與，建立一種定期和不定期的監管協調會議制度，加強各監管機構在履行監管職責過程中的協調，增進各類監管政策之間的協調性。確立監管信息的有限共享，降低監管成本。明確各監管機構之間的責權利，避免監管沖突，減少重復監管，彌補監管空白，提高監管效率，并對系統性、綜合性風險進行甄別，提出監管方案。在金融綜合經營趨勢下，同一金融監管往往同時開展多種金融業務，我國現行的以機構屬性劃分監管機構的做法已遠不能適應國內的金融發展的監管需求，有必要重新根據功能來劃分金融監管，實現機構性監管向功能性監管的轉變。

2.第二步，作為過渡，對目前的“一行三會”制監管體系進行微調

建立綜合協調機構，實行綜合監管與分業監管相結合的監管模式，為多元化監管向一元化監管過渡，功能性監管向目標式監管過渡做鋪墊。綜合經營趨勢下，隨著國際金融競爭的加劇，為適應未來金融機構綜合化經營的全面放開，金融風險的進一步復雜化，改革現有“一行三會”制金融監管體系將是我國金融監管的必然選擇。建立一元化綜合監管機構，既能對綜合經營中的系統性、綜合性風險進行監管，又能保障各類監管之間的密切配合。但類似機構的建立既需要多方調研，又需要充分的實踐以證明其在我國的可行性。

為此，可借鑒澳大利亞的金融監管經驗，對當前的“一行三會”式監管體系進行微調，在國務院下設一個綜合性監管協調機構——金融監管協調委員會，統一領導和協調金融監管工作。金融監管協調委員會負責國家宏觀監管政策的制定，及對系統性、綜合性風險的監管，建立中國金融監管數據庫，匯總各類監管信息，形成監管信息共享機制，促進協調，提高監管效率，推動“一行三會”調整其現有的機構式監管向功能式監管過渡，加強金融監管的國際化合作，以適應金融全球化的深入發展，及人民幣國際化步伐的邁進。作為分業監管機構“一行三會”仍各自獨立地負責相應領域監管政策制定及金融監管的實施，與以往不同的是，各分業監管機構制訂監管政策應經金融監管協調委員會批準或向其備案。

同時，借鑒美國金融改革經驗，進一步調整功能性監管框架，提高監管技術水平，逐步向目標性監管轉變，為下一步實現統一金融監管打好基礎。

3.第三步，建立統一金融監管機構，實施基于目標的統一金融監管

積累綜合性監管協調下各機構分業監管的經驗，未來可考慮建立統一監管機構。具體可在國務院下設立金融監管委員會，統一對銀行、證券、保險的監管，形成“一行一會”制金融監管結構。

金融監管委員會下可分設宏觀局、銀監局、證監局和保監局，宏觀局負責制訂宏觀性金融監管政策，對綜合性、系統性風險進行監管。銀監局、證監局、保監局分別行使目前三會的監管職能。對金融控股公司所屬子公司的監管，由相應監管局根據該公司的主營金融業務類別，分別歸口監管;對金融控股公司母公司則由母公司主營業務所屬行業的監管局實施并表綜合監管，母公司主營業務非金融業務的，由委員會綜合考慮母公司旗下金融業務情況指定并表綜合監管機構。

完成功能性監管向目標式監管的轉變，由金融監管委員會負責確立總體監管目標，制定并協調各類監管政策，并以此為依據確立各分類監管目標，并由各監管局分別實施、相互協調，共同保障總體金融監管目標的實現。

注釋

①雙線多頭式，又稱“二元多頭”式監管指中央和地方都對金融機構有監管權，每一級又有若干機構共同行使監管的職能。②又稱一元多頭式金融監管，這種金融監管權力集中于中央，但在中央一級又分別由兩家或兩家以上機構共同負責金融業的監督管理。

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