城鎮化背景下地方政府投融資平臺建設研究*

谷秀娟 李文啟

自1978年實行改革開放政策以來，我國的綜合國力顯著增強，一躍成為全球第二大經濟體，創造了中國“經濟奇跡”。伴隨著國內經濟的持續增長，我國的城鎮化水平逐年提高，據國家統計局公布的數據顯示，我國1978年的城鎮化率是17.92%，2011年為 51.27%，是 1978年的 2.86倍，然而，這不僅遠遠低于發達國家近80%的水平，而且低于同等發展階段的發展中國家水平。因此，我國的城鎮化建設任重道遠。在我國城鎮化建設進程中，中國地方政府投融資平臺(下文簡稱“融資平臺”)的發展狀況逐漸成為中央政府和社會輿論廣泛關注的重點，主要原因有兩個:一是融資平臺與城鎮化關系密切。盡管我國《預算法》規定“地方政府不得發行政府債券”，然而，在各地城鎮化發展中，由于受“唯GDP至上”的晉升模式的激勵，地方政府依托土地財政發行債務，大部分融資資金流向非民生工程領域，使得城鎮規模結構不合理、土地城鎮化快于人口城鎮化，導致了城鎮化畸形發展。二是融資平臺的發展歷程是我國經濟體制改革的產物，體現著經濟發展方式的變化。1994年的財稅體制改革開啟了地方政府融資平臺建設的新時期，為應對1997年爆發的東南亞經濟危機以及2008年的全球金融危機，政府積極出臺刺激計劃，為其擴張提供了歷史機遇，造就了空前的繁榮，融資平臺的規模越來越大。據2013年6月國家審計署發布的審計結果顯示，36個地方政府2012年底債務余額共計3.85萬億元，比2010年增長了12.94%，伴隨著債務規模急劇膨脹的是融資平臺的經營機制不健全、注冊資本不實等發展亂象，融資平臺的潛在風險不容小覷。因此，在國家大力實施以產業化和實體經濟為基礎的新型城鎮化發展戰略背景下，需要對融資平臺加以引導和規范，推動建立符合經濟發展規律的運行模式，促進其健康發展。

一、文獻評述

關注地方政府融資平臺的多數文獻是較新的研究成果，這與實際中融資平臺的空前繁榮不無關系。從內涵上講，地方政府融資平臺是指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產方式設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體(魏加寧，2010)。具體來講，文獻中關注融資平臺的文獻大致分為以下幾類:

第一，基于財政分權的視角來考察融資平臺。1994年的財稅體制改革是影響深遠的一次改革，多數學者基于這一視角來探析地方政府融資平臺的產生、發展等問題。如賈康等人(2002)認為為了完善分稅制，加快地方基礎設施建設和經濟發展等，有必要發展地方政府融資平臺。祝志勇和高揚志(2010)認為在財政壓力和地方競爭制度框架下，地方政府投融資平臺是地方政府擁有的新競爭工具。投融資平臺在發揮基礎設施的經濟增長關聯效應的同時，可能使地方政府變相擁有貨幣發行權，影響宏觀經濟的穩定。龔強等人(2011)在財政分權的框架下通過對地方政府債務的成因、影響、管控的相關理論分析和經驗研究的梳理后認為，中國的地方政府債務問題因與分稅制度不完善、地方官員激勵扭曲、地方融資平臺不規范、宏觀調控和財政政策需要等問題聯系在一起而更加錯綜復雜。唐洋軍(2011)從財政分權的角度比較了中國和美日歐等發達經濟體財權和事權的匹配度問題，得出融資平臺的產生具有歷史必然性，背后隱藏著一系列的政治經濟體制問題，僅從金融機構防范化解信貸風險的角度入手無法從根本上解決融資平臺的問題。

第二，基于風險防范、風險形成原因的視角進行闡述。伴隨著融資平臺的數量增加、規模變大，對其可能產生的隱性風險及防范措施等也成為文獻關注的焦點。如巴曙松(2009)的研究表明，過度負債的地方投融資平臺所形成的風險是多元化多角度:既有微觀融資平臺的負債和擔保風險，又有財政的隱形負債風險，還有政府行為失控風險等，應當著手對地方政府投融資平臺進行規范化市場化透明化改革。封北麟(2009)認為應從整合資源，提高投融資平臺市場化程度，強化投融資平臺風險內控機制;加強投融資平臺的外部監管等方面防范風險。楊偉和黃亭亭(2010)發現地方政府投融資平臺潛在的風險主要有以下幾點:一是地方政府投融資平臺運作不透明和軟約束機制容易導致債務風險;二是地方政府通過投融資平臺獲得大量資金，可能導致道德風險;三是擠壓貨幣政策操作空間。王修華等人(2011)采用情景分析法對地方政府融資平臺信貸風險及債務規模進行測算，結果顯示:融資平臺貸款風險總體上處于可控狀態，債務規模處于地方承受范圍以內，其風險形成和影響因素涉及到宏觀經濟環境和國家政策、區域經濟環境、地方財政狀況和平臺運行狀況四個層面。武志(2013)認為現今需要清理規范政府融資平臺，化解潛在財政金融風險。

第三，從管理模式體制創新的角度來考察融資平臺?；诨馊谫Y平臺面臨的種種問題，部分文獻思考如何創新發展融資平臺。如宋冬凌(2010)的觀點是，可以通過建立金融控股集團、設立股權投資基金、各平臺公司組建財務公司來加強資金管理，實現政府投融資平臺建設的創新。趙全厚等人(2011)通過對國內上海、重慶及天津等地方政府融資平臺體制模式進行對比后認為，應從整合融資渠道，建立健全監督機制，完善激勵約束機制等方面探索適合中國國情和區域特色的政府投融資管理新機制。劉煜輝和沈可挺(2011)的觀點是，應徹底改變當前以地方政府融資平臺為主體、以土地儲備作為抵押支持、以銀行信貸作為主要資金來源的地方政府融資模式，構建以市政債券市場為基礎的多元化的地方政府公共資本融資模式，促進地方債務的顯性化和透明化，是現階段推進地方政府金融管理體制改革的關鍵。

上述文獻為文章的研究提供了很好的參考，然而，基于城鎮化的視角進行考察的文章并不多見。中國發展實踐表明，融資平臺的發展與城鎮化建設聯系緊密，因此，從城鎮化建設的視角來審視融資平臺的發展具有重要的理論價值和現實意義。文章接來下分析融資平臺與城鎮化建設的關系;然后，基于實踐數據，考察融資平臺的發展現狀、存在問題;在此基礎上，探討如何發展融資平臺、支持城鎮化建設。

二、地方政府融資平臺與城鎮化建設的關系

在我國現階段城鎮化建設中，基礎設施建設任務最為繁重，基礎設施包括交通運輸系統、通訊設施、發電設施、金融設施、教育和衛生設施等領域，每個領域建設均需要大量的資金。據權威部門統計分析表明，在中國近十年年均10%經濟增長率中，城鎮化率貢獻了3個百分點;城市化率每提高一個百分點，新增投資需求達6.6萬億元;到2020年，中國城鎮化所產生的資金需求將超過40萬億。

基礎設施的公共性決定了其投資具有長期性的特征。在基礎設施建設領域，一般是由政府出面進行投資。具體而言，基礎設施建設所需資金的來源主要有三個途徑:地方財政撥款、銀行貸款及BOT形式。對于那些無法產生盈利的城市公共設施，只有通過政府財政撥款進行建設，社會資本不宜也不愿參與。自上世紀90年代以來，我國的城鎮化建設呈現快速發展的趨勢，相對滯后的城鎮基礎設施越來越滿足不了日益膨脹的城市人口的需求。這就需要巨額的基礎設施建設資金，然而，僅僅依靠財政撥款根本無法滿足這一需求，而BOT形式受制于項目盈利性，民營資本規模小等限制，難以成為主要的資金來源。在此背景下，地方政府融資平臺應運而生，在城鎮化建設、尤其是基礎設施建設方面發揮著越來越重要的作用。

地方政府融資平臺產生于1994年的財稅體制改革，此次改革的重點在于中央與地方政府的分權分稅，分稅制改革導致地方政府財權上移，事權下移。自此以后，地方政府承擔了地方建設，尤其是城鎮基礎設施建設的重任，地方政府財政支出緊張，地方政府壓力巨大。1978年我國地方政府財政收入占比為84.5%，此后逐年降低，1993年為78%，1994年驟降為44.3%，此后一直穩步在45%與50%之間。財政支出自1978年的52.6%，上升至1994年的69.7%，此后年份均超過70%，2011年為84.2%。

但是我國從1995年起實施的《中華人民共和國預算法》規定，地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。在此法律的硬性約束下，地方政府的財政缺口越來越大，自1978年，尤其是1993年以來，我國地方政府財政收支缺口呈現快速的擴大之勢。1993年我國地方財政收支盈余61.20億元，自1994年開始出現缺口，當年缺口資金1726.59億元，2011年缺口為40186.57億元，這也從側面反映了我國地方政府的城鎮化建設所需資金是巨大的。

因此，地方政府為了發展本地經濟，解決城鎮化建設中缺少資金問題，各地紛紛結合實際情況，不斷探索投融資體制的創新發展模式，相繼建立了隸屬于地方政府的投融資公司，依托地方財政向銀行貸款，以此來推動城鎮基礎設施建設?；仡櫲谫Y平臺的發展歷程看出，自1994年以來爆發的兩次經濟危機為地方政府融資平臺的發展、繁榮提供了歷史機遇。為應對1997年東南亞金融危機對國內經濟造成的沖擊，政府采用擴張性的財政刺激計劃，如發行長期建設國債、加大財政投入的方式來刺激經濟，基礎設施建設是其中的主要內容。受此宏觀經濟政策的影響，為緩解地方建設資金需求，各地開始探索成立大量的城投公司、交通公司等，通過向銀行貸款來支持基礎設施建設，銀行貸款逐漸成為城鎮化建設的主要資金供應者。因此，各地的政府融資平臺發展較快，國內產生了幾個具有代表性的融資平臺模式:如上海模式，特征是率先改革，走出城建投融資主體多元化的新路;重慶創立了“八大投”模式(包含城投公司、高發公司、高投公司、地產集團、建投公司、開投公司、水務控股和水投公司)。此后，各地紛紛建立了省級、市級的融資平臺，融資平臺呈現平穩發展的態勢。

2008年全球金融危機席卷全球，我國經濟發展面臨著嚴峻的外部環境，中央政府審時度勢，實施積極的財政政策和寬松的貨幣政策，推行了4萬億的經濟刺激計劃，其中支持民生工程及重大基礎設施建設的資金比例達67%。2009年3月，中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會公布了《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”。自此之后，地方政府加大了設立融資平臺的行政級別和規模，成立了省、市、縣三級共存的地方政府融資平臺，有力地支持了城鎮化建設。據審計署的資料顯示，截至2010年底，在地方各級政府已支出的債務余額中，用于交通運輸、市政等基礎設施和能源建設59466.89億元，占總債務61.86%。因此，盡管受復雜的宏觀經濟形勢的不利影響，地方政府融資平臺在城鎮化建設中起到了重要的促進作用。

三、融資平臺的發展現狀及存在問題分析

在看到地方政府融資平臺支持城鎮化建設起到的積極作用的同時，不能忽視的是最近兩年來融資平臺出現的一系列問題。因此，需要對地方政府融資平臺的發展現狀及存在問題進行分析。

自2009年開始，地方政府融資平臺的設立形成了井噴之勢，發展現狀呈現如下特征:第一，融資平臺數目多。據國家審計署公布的全國地方政府性債務審計結果(2011年第35號)顯示，截至2010年底，全國省、市、縣三級政府共設立融資平臺公司6576家，其中:省級165家、市級1648家、縣級4763家;有3個省級、29個市級、44個縣級政府設立的融資平臺公司均達10家以上;第二，規模大，債務增長較快。截至2010年底，全國地方政府性債務余額107174.91億元。其中，融資平臺公司為4.97萬億元，政府部門和機構為2.50萬億元，占地方政府性債務余額的46.38%，其中:政府負有償還責任的債務31375.29億元、政府負有擔保責任的債務8143.71億元、其他相關債務 10191.68億元，分別占63.12%、16.38%、20.50%。2013年6月，審計署對36個地方政府債務進行第二次審計，結果顯示，截至2012年底，抽查的36個地方政府本級政府性債務余額38，475.81億元，比2010年增長12.94%。

伴隨著地方政府融資平臺規模的不斷擴大，融資平臺暴露出一系列問題，針對這種局面，2010年6月13日國務院頒布《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，抓緊清理核實并妥善處理融資平臺公司債務。具體來講，這些問題主要有以下幾個方面。

第一，公司治理結構不完善。主要體現在融資平臺公司舉債融資規模迅速膨脹，治理結構不夠完善。多數融資平臺并未真正按照公司法人的運作模式融資，具有準政府性質，體現的是政府意志，這就使得融資平臺公司的監督缺位，缺乏獨立性，資金使用效率較低。

第二，地方政府違規或變相提供擔保，償債風險日益加大。地方政府為了獲取城鎮基礎設施建設所需的資金，在向銀行貸款時，通過將財政性收入、行政事業等單位的國有資產為抵押，違規向融資平臺提供擔保，有的地方變相擔保方式，以獲取資金，導致償還債務風險日益加大。據審計署2013審計結果顯示:在2012年融資平臺公司償還的債務本息3618.85億元中，以財政資金償還 1205.75億元、占33.32%，舉借新債償還738.93億元、占20.42%，兩項共占53.74%，雖然比2010年下降15.81個百分點，但融資平臺公司自身償債能力仍顯不足。

第三，部分銀行業金融機構風險意識薄弱，對融資平臺公司信貸管理缺失。以國開行為代表的政策性銀行及以國有四大商業銀行為代表的國有銀行向地方政府提供了大量貸款，成為地方城鎮化基礎設施建設的主要的資金提供者。根據中央銀行的專項統計數據，截至2009年末，全部金融機構地方融資平臺貸款余額集中度約為20.4%;截至2012年底的地方政府債務余額中，銀行貸款占78.07%。由于現有的政治體制決定了地方政府與銀行的緊密關系，因此，在對地方政府融資平臺貸款時，銀行放松了風險意識，并未認真落實借款人準入條件，未完全按商業化原則履行審批程序，也無真正評估借款人財務能力和還款來源，從而對融資平臺的信貸管理缺失。

第四，融資平臺盈利能力普遍較弱，償債過度依賴于土地財政。大多數融資平臺公司的功能定位為支持城市基礎設施建設，且大多數基礎設施屬于公用事業領域，這些項目盈利能力十分有限;特別地，通過將道路、醫院、公園、學校等公益資產納入平臺，由于這些資產質量較差，無法形成收入，在此情況下，只有依托地方政府出讓土地獲取收入，這也是近年來地方政府抵制房地產調控的一大原因。

除此之外，融資平臺還面臨著注冊資本金不實，平臺退出機制不健全等問題。在城鎮化進程中，融資平臺出現的上述問題，均不利于我國城鎮化的健康發展。

四、政策建議

針對上節中提到的城鎮化進程中融資平臺出現的問題，為進一步發揮地方政府融資平臺在城鎮化中的作用，我們提出如下政策建議。

第一，推進融資平臺公司的清理規范，規范平臺發展。按照分類管理、區別對待的原則，對融資平臺進行整頓，堅決取締不符合條件的融資平臺，對違規擔保的融資平臺限期整頓，妥善處理融資平臺的存量債務，推動融資平臺的健康發展。清理規范的目標可以是保留省本級(每省一家)、市本級(每個地級市一家)的融資平臺，在此基礎上，對地方政府融資平臺進行統一管理，出臺相應的法律法規，促進其朝著規范化的方向發展。

第二，建立規范的地方政府舉債融資機制。地方融資平臺可能產生隱性風險的主要原因在于地方融資平臺的無序發展，融資平臺相關法律法規不夠健全。在我國新型城鎮化建設進程中，應根據省、市、縣三級本級政府的具體情況，研究不同本級的政府債務融資模式，探索與此級別適應的舉債融資體制。對個別地區出現的債務資金管理使用不規范等現象，應加強管理。

第三，加速市場化進程，推進傳統融資向多元化融資轉變。針對地方政府融資平臺負債比率較高的現實，政府應借助于市場機制，轉變融資方式，逐漸發揮市場機制在融資方面的作用。著重依托債券市場，大力發行城投債等金融產品，滿足城鎮化基礎設施建設的資金需求，以此來提高直接融資比例。

第四，健全信息披露制度，加強風險管理和風險預警機制建設。目前，多數地方政府融資平臺過度依靠土地財政，在房地產產業持續繁榮時，政府的土地收入能夠保障融資平臺的還款要求，一旦房地產出現蕭條時，依托土地財政的融資平臺償債風險就凸顯。因此，要按照現代公司制度的相關要求，逐步建立融資平臺的信息披露制度，及時公布相關信息，同時要加強政府債務的風險管理，加快建立風險預警機制。

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