論社會(huì)管理職能創(chuàng)新的制度重構(gòu)*

程波輝

黨的十八大報(bào)告指出:“改革開(kāi)放是堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的必由之路。要始終把改革創(chuàng)新精神貫徹到治國(guó)理政各個(gè)環(huán)節(jié)……不斷推進(jìn)理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、文化創(chuàng)新以及其他各方面創(chuàng)新，不斷推進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義制度自我完善和發(fā)展。”這一科學(xué)論斷，在我們黨的歷史上把制度創(chuàng)新的地位和作用提升到了重要高度，標(biāo)志著我們黨在新的歷史起點(diǎn)上對(duì)制度建設(shè)的新的自覺(jué)。社會(huì)管理創(chuàng)新，說(shuō)到底是制度的變革與創(chuàng)新。制度創(chuàng)新在社會(huì)管理體系創(chuàng)新中居于核心地位。我國(guó)正在加快以機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c(diǎn)的行政體制改革，強(qiáng)化和創(chuàng)新政府社會(huì)管理職能是其重要環(huán)節(jié)。然而，當(dāng)前社會(huì)管理創(chuàng)新消極化、表層化、片面化等現(xiàn)象比較突出，管理創(chuàng)新方向迷失，嚴(yán)重影響社會(huì)管理績(jī)效，破壞政府公信力，阻礙政府改革的進(jìn)程。對(duì)此，理論界雖然從不同角度進(jìn)行了反思和對(duì)策性研究，但在社會(huì)管理制度方面，已有研究明顯不夠甚至存在某種程度的缺失。而社會(huì)管理創(chuàng)新效果不佳或失效的一個(gè)重要根源，就在于社會(huì)管理制度滯后或偏失。因此，重構(gòu)社會(huì)管理制度甚為迫切。

一、制度重構(gòu):社會(huì)管理職能創(chuàng)新的核心

所謂社會(huì)管理職能創(chuàng)新，是“政府在社會(huì)管理實(shí)踐中，圍繞社會(huì)管理的目標(biāo)和任務(wù)，運(yùn)用各種資源和力量對(duì)社會(huì)管理的理念、制度、機(jī)制、方法和手段等進(jìn)行改革和創(chuàng)新”①。在社會(huì)管理職能創(chuàng)新中，制度重構(gòu)具有關(guān)鍵性。制度具有規(guī)范、協(xié)調(diào)、激勵(lì)、約束和承載等功能，社會(huì)管理的理念變革、機(jī)制調(diào)整、體制轉(zhuǎn)型、方法改進(jìn)等都必須以社會(huì)管理的制度改革與創(chuàng)新為依托和條件。“社會(huì)管理主體要實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)管理客體的管理，必須借助一定的社會(huì)管理制度和規(guī)則。”②因此，制度重構(gòu)在社會(huì)管理職能創(chuàng)新中具有根本性、全局性和關(guān)鍵性的意義。新制度學(xué)派甚至認(rèn)為，在社會(huì)變遷中起決定作用是制度變革而不是技術(shù)變革。“西方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要原因在于人口對(duì)稀缺資源賦予的壓力增加時(shí)，那些支配產(chǎn)權(quán)的規(guī)則的制度發(fā)生了變遷”③，“觀念和意識(shí)形態(tài)是重要的，而制度在決定其重要的程度方面發(fā)揮著主要作用”④。制度重構(gòu)實(shí)質(zhì)解決的是社會(huì)管理規(guī)范化、法制化和程序化的問(wèn)題。

當(dāng)前，我國(guó)出現(xiàn)的各類社會(huì)問(wèn)題得不到解決或者只得到暫時(shí)解決，各類社會(huì)矛盾得不到化解或者只得到部分化解，在很大程度上都源于政府社會(huì)管理的制度化水平太低，很多社會(huì)問(wèn)題沒(méi)有從制度上進(jìn)行根本解決。⑤如各地校車屢屢出事事件，其背后是長(zhǎng)期以來(lái)校園安全的制度性缺失和地方政府財(cái)政支出制度的不公正以及有關(guān)部門行政監(jiān)管不力。一些審批制度因設(shè)計(jì)過(guò)于復(fù)雜，前置條件過(guò)多且累贅，使公眾辦事成本增加。還有一些制度不規(guī)范、不合理、不透明，使管理者要么無(wú)所適從，要么機(jī)械執(zhí)行，從而引發(fā)管理者與被管理者之間的人際沖突。在社會(huì)管理職能創(chuàng)新中，制度變革的缺乏導(dǎo)致管理創(chuàng)新表層化現(xiàn)象十分突出，一些地方甚至出現(xiàn)借社會(huì)管理創(chuàng)新之名行延伸行政組織體系之實(shí)的問(wèn)題。比如在基層“網(wǎng)格化管理”的創(chuàng)新中，有的地方完全違背了社會(huì)管理的價(jià)值目標(biāo)和管理創(chuàng)新的價(jià)值取向，在網(wǎng)格化管理實(shí)施過(guò)程中變相延長(zhǎng)行政管理、增加行政編制、擴(kuò)大行政人員。⑥因此，推進(jìn)基層社會(huì)治理創(chuàng)新必須以管理制度的深層變革為依托，制度重構(gòu)在社會(huì)管理職能創(chuàng)新中具有核心地位和重要價(jià)值，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理職能創(chuàng)新的根本保障。

二、社會(huì)管理職能創(chuàng)新的主要障礙及制度歸因分析

當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)管理職能創(chuàng)新在一些地方取得階段性成績(jī)的同時(shí)，也遭遇諸多障礙。這些障礙，主要?dú)w因于社會(huì)管理制度滯后或偏失。

1.社會(huì)管理利益障礙:利益格局固化，博弈失衡

利益對(duì)社會(huì)管理職能創(chuàng)新具有重要的影響。胡錦濤同志曾強(qiáng)調(diào)，社會(huì)管理，說(shuō)到底是對(duì)人的管理和服務(wù)，涉及廣大人民群眾切身利益，必須始終堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民，切實(shí)貫徹黨的全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，不斷實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益。因此，社會(huì)管理創(chuàng)新必須緊密結(jié)合實(shí)際，不斷謀求公共利益的實(shí)現(xiàn)。然而，當(dāng)前我國(guó)在取得政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各項(xiàng)事業(yè)巨大進(jìn)步的同時(shí)，“利益格局正在慢慢固化，既得利益群體的權(quán)利同時(shí)又受到各方面的保護(hù)”⑦，利益固化成為制約社會(huì)管理職能創(chuàng)新的根本障礙。利益格局固化不僅會(huì)使公眾在參與社會(huì)管理過(guò)程中博弈失衡，產(chǎn)生挫折感和被剝奪感，使管理創(chuàng)新失去活力，而且會(huì)嚴(yán)重阻礙各領(lǐng)域的人員橫向和縱向流動(dòng)，導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)發(fā)展失去動(dòng)力。進(jìn)一步而言，利益格局固化還會(huì)形成強(qiáng)者越強(qiáng)、弱者越弱的“兩極分化”態(tài)勢(shì)和格局，從而引發(fā)各類社會(huì)沖突和矛盾，影響社會(huì)和諧與穩(wěn)定。從歸因來(lái)看，社會(huì)管理職能創(chuàng)新過(guò)程中利益固化、博弈失衡的重要根源之一是管理制度的僵化、制度變革的滯后以及制度供給的失衡。這導(dǎo)致社會(huì)管理創(chuàng)新大都停留在表層，諸如管理方式的改變、管理技術(shù)的引進(jìn)等，沒(méi)有從根本制度改革上觸及深層利益格局，傳統(tǒng)社會(huì)管理體制保護(hù)下的既得利益者因而越發(fā)強(qiáng)勢(shì)，相對(duì)被剝奪者不斷增加。因此，社會(huì)管理職能創(chuàng)新必須從制度著手，掃除利益格局固化的根基。

2.社會(huì)管理決策障礙:主觀隨意，脫離實(shí)際

政府決策是社會(huì)管理活動(dòng)得以開(kāi)展的前提與基礎(chǔ)，是影響和制約社會(huì)管理創(chuàng)新的一個(gè)核心變量。“決策不當(dāng)是引發(fā)一些社會(huì)問(wèn)題的重要因素。政府科學(xué)決策是體現(xiàn)人民當(dāng)家作主、增進(jìn)公民政治參與、強(qiáng)化社會(huì)管理源頭治理的重要環(huán)節(jié)。”⑧事實(shí)表明，如果政府在社會(huì)管理創(chuàng)新過(guò)程中決策不科學(xué)、不可行，主觀隨意，脫離實(shí)際，或者缺乏民主程序，都會(huì)影響其管理過(guò)程的權(quán)威性和有效性。如有的領(lǐng)導(dǎo)人僅憑個(gè)人經(jīng)驗(yàn)實(shí)行“拍腦袋”決策，搞“家長(zhǎng)制”和“一言堂”，獨(dú)斷專橫，使決策執(zhí)行過(guò)程遭遇阻力甚至面臨很高風(fēng)險(xiǎn)，最終釀成重大決策失誤;有的地方政府片面追求“短期政績(jī)”，許多公共決策及其實(shí)施勞民傷財(cái)甚至與民爭(zhēng)利。當(dāng)前在土地審批出讓、城鎮(zhèn)征地拆遷、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、公共工程建設(shè)、企業(yè)重組改制、環(huán)境污染治理等領(lǐng)域侵犯群眾利益的突出問(wèn)題，都是不按程序決策和辦事或程序不規(guī)范造成的。總之，由于決策過(guò)程缺乏科學(xué)論證和公眾參與、缺少風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，致使政府在社會(huì)管理職能創(chuàng)新過(guò)程中遭遇各種矛盾和問(wèn)題，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不斷加劇。從歸因來(lái)看，導(dǎo)致政府在社會(huì)管理創(chuàng)新過(guò)程中決策主觀隨意、脫離實(shí)際的重要根源之一在于政策制定的制度偏失，在決定該管什么、不該管什么問(wèn)題上缺乏制度化、規(guī)范化、科學(xué)化、程序化的路徑，由此必然導(dǎo)致主觀化、經(jīng)驗(yàn)化、隨意性的決策慣性長(zhǎng)期存在。因此，從制度層面矯正政府社會(huì)管理決策偏差十分必要。

3.社會(huì)管理組織障礙:職責(zé)不清，權(quán)責(zé)脫節(jié)

管理機(jī)構(gòu)是社會(huì)管理活動(dòng)的組織載體和權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)，是管理目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的重要基礎(chǔ)。管理機(jī)構(gòu)主要涉及部門分工、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、權(quán)責(zé)關(guān)系以及協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)等問(wèn)題，核心是厘清部門職責(zé)、明確權(quán)責(zé)關(guān)系和壓縮人員編制。黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)指出，必須“嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，降低行政成本”，這對(duì)于提高社會(huì)管理效能具有重要作用。當(dāng)前，我國(guó)政府社會(huì)管理機(jī)構(gòu)并不健全，存在職責(zé)不清、權(quán)責(zé)脫節(jié)、人浮于事、互相推諉的現(xiàn)象，一些地方和單位在社會(huì)管理過(guò)程中甚至“有好處爭(zhēng)搶管理”、“無(wú)好處不聞不問(wèn)”，部門管理割據(jù)問(wèn)題嚴(yán)重。從歸因來(lái)看，社會(huì)管理職能創(chuàng)新過(guò)程中職責(zé)不清、權(quán)責(zé)脫節(jié)的組織障礙主要在于政府社會(huì)管理體制僵化、制度設(shè)計(jì)不科學(xué)、運(yùn)行機(jī)制失效。盡管改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)已進(jìn)行了七次行政機(jī)構(gòu)改革，但上述問(wèn)題并沒(méi)有得到根本解決。因此，從制度層面保障政府社會(huì)管理部門溝通協(xié)調(diào)、規(guī)范權(quán)責(zé)關(guān)系、理清部門職責(zé)、精簡(jiǎn)人員編制特別是領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)等，變得十分緊迫。

4.社會(huì)管理人員障礙:觀念滯后，能力不足

管理人員是社會(huì)管理活動(dòng)的重要因素，也是管理效能的主要來(lái)源。社會(huì)管理人員的價(jià)值觀、利益傾向、認(rèn)知水平、管理心態(tài)及工作能力，往往是決定社會(huì)管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與否的主導(dǎo)因素。當(dāng)前，我國(guó)各級(jí)政府在社會(huì)管理創(chuàng)新過(guò)程中表現(xiàn)出的各種管理不善的問(wèn)題，主要體現(xiàn)為管理人員的觀念滯后和能力不足。“唯上唯書(shū)”、“權(quán)錢交易”、“弄虛作假”等管理問(wèn)題，折射出管理人員思想觀念陳舊、管理文化落后的深層次問(wèn)題;“收發(fā)室”式的工作方式、簡(jiǎn)單粗暴的工作作風(fēng)、“花錢買平安”的管理手段、得不償失的管理成本、南轅北轍的管理結(jié)果等諸多問(wèn)題，反映了管理人員業(yè)務(wù)能力低下、綜合素質(zhì)不高的普遍性問(wèn)題。如近年來(lái)不斷增多的群體性事件，反映的就是政府及其管理人員在管理過(guò)程中理念錯(cuò)位、官民矛盾、應(yīng)對(duì)不力、治理不善的管理人員“綜合癥”。頻繁見(jiàn)諸報(bào)端的由城管與攤販之間的“斗智斗勇”引發(fā)的各類群體性事件就是典型表現(xiàn)。反思這些現(xiàn)象，不難發(fā)現(xiàn)，社會(huì)管理制度的偏失正是其中一個(gè)重要根源。管理人員觀念滯后、能力不足等問(wèn)題在很大程度上是因?yàn)樯鐣?huì)管理工作制度、招錄制度、選拔制度以及培訓(xùn)制度等出現(xiàn)偏差或缺失。因此，從制度層面轉(zhuǎn)變管理人員的管理觀念和提升管理能力至關(guān)重要。

5.社會(huì)管理方式障礙:重管制控制，輕協(xié)商協(xié)調(diào)

管理方式是保證社會(huì)管理目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的各種途徑和方法的總和。能否恰當(dāng)運(yùn)用管理方式，直接影響到社會(huì)管理效能的高低。當(dāng)前，我國(guó)政府在社會(huì)管理創(chuàng)新過(guò)程中，不同程度地存在著“重管制控制、輕協(xié)商協(xié)調(diào)”的管理習(xí)慣。如在處理群眾上訪問(wèn)題上，很多基層領(lǐng)導(dǎo)干部和信訪工作人員首先習(xí)慣于采取“圍、追、堵、截”的辦法，后續(xù)的處理方式往往也是硬性的行政方式和強(qiáng)制的法律手段，不能很好地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)方式、民主方式來(lái)協(xié)調(diào)利益關(guān)系，不能很好地運(yùn)用思想引導(dǎo)方式來(lái)疏通上訪群眾思想和引導(dǎo)上訪群眾行為。從歸因來(lái)看，單一的管控方式歷久不衰，傳統(tǒng)的“重行政、輕法治”和“強(qiáng)管控、弱服務(wù)”的社會(huì)管理方式和手段根深蒂固，雖然與我國(guó)傳統(tǒng)的政府管理文化有很大的關(guān)系，但缺少系統(tǒng)的制度創(chuàng)新也是一個(gè)重要原因。因此，提高社會(huì)管理的效果，必須改革和創(chuàng)新社會(huì)管理制度，整合多種管理方式和方法，這是突破“重管制控制、輕協(xié)商協(xié)調(diào)”管理方式困境的必由之路。

三、推進(jìn)社會(huì)管理職能創(chuàng)新的制度體系重構(gòu)

政府要突破社會(huì)管理職能創(chuàng)新的障礙，必須按照社會(huì)管理的內(nèi)在本質(zhì)、目標(biāo)價(jià)值、運(yùn)行規(guī)律等要求重構(gòu)社會(huì)管理制度，加強(qiáng)社會(huì)管理職能的長(zhǎng)效建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新持續(xù)化和科學(xué)化，提升社會(huì)管理效能。具體而言，應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手。

1.社會(huì)管理制度設(shè)計(jì)原則

設(shè)計(jì)和重構(gòu)社會(huì)管理制度，明晰制度設(shè)計(jì)原則是關(guān)鍵，它對(duì)整個(gè)社會(huì)管理制度的建構(gòu)具有統(tǒng)領(lǐng)性。一般而言，社會(huì)管理制度設(shè)計(jì)應(yīng)符合科學(xué)性、規(guī)范性、合理性、穩(wěn)定性、統(tǒng)一性、公開(kāi)性、可行性和公正性等原則。具體來(lái)說(shuō)，一是要保證社會(huì)管理制度的公正性。要在社會(huì)制度的設(shè)計(jì)和安排上更多維護(hù)低收入者和弱勢(shì)群體的利益，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度要更多傾向落后地區(qū)和低收入者;要本著公平公正準(zhǔn)則，盡快制定和修改各種勞動(dòng)保障制度和工資評(píng)價(jià)制度，建立正常的工資增長(zhǎng)機(jī)制，切實(shí)保障農(nóng)民工等弱勢(shì)群體的合法勞動(dòng)收入;要積極改革城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體系和戶籍制度，努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，促進(jìn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展;要本著兼顧效率與公平原則，改革稅收制度，以家庭為單位公平稅負(fù)，尤其為了拉動(dòng)內(nèi)需必須進(jìn)行結(jié)構(gòu)性減稅等。⑨二是要保證社會(huì)管理制度的合理、規(guī)范和穩(wěn)定。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)管理領(lǐng)域的問(wèn)題和矛盾很多是由制度不合理、不規(guī)范和不穩(wěn)定造成的。特別是在城管、拆遷補(bǔ)償、環(huán)境治理和信訪等方面，不僅存在制度不公正問(wèn)題，更存在制度不合理、不規(guī)范問(wèn)題。必須加強(qiáng)社會(huì)管理制度的合理性、規(guī)范性和穩(wěn)定性建設(shè)，使各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)管理能夠依據(jù)科學(xué)、規(guī)范、合理的制度執(zhí)行，保證各項(xiàng)社會(huì)制度具有穩(wěn)定性。三是要切實(shí)提高社會(huì)管理制度的執(zhí)行力。目前，我國(guó)社會(huì)管理領(lǐng)域不僅存在制度缺失問(wèn)題，而且嚴(yán)重存在制度執(zhí)行乏力問(wèn)題。“制度形同虛設(shè)，收效甚微，甚至被破壞。細(xì)究起來(lái)，大都是因?yàn)橹贫葓?zhí)行不力造成的。”⑩為此，必須提高社會(huì)管理制度的執(zhí)行力，樹(shù)立“制度面前沒(méi)有特權(quán)、制度約束沒(méi)有例外”的意識(shí)，切實(shí)增強(qiáng)制度的實(shí)效性和權(quán)威性。

2.社會(huì)管理決策參與制度

一般而言，有利于社會(huì)管理效能的決策，必須符合客觀規(guī)律，符合本地實(shí)際，回應(yīng)社情民意，經(jīng)過(guò)廣泛動(dòng)員。因此，在社會(huì)管理決策參與制度建設(shè)上，一是要完善決策基本制度。在堅(jiān)持重大事項(xiàng)集體決策的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步健全民主集中制、專家咨詢、社會(huì)公示與聽(tīng)證、決策評(píng)估、合法性審查等制度，確保科學(xué)民主決策有章可循，有制可依。二是要完善先調(diào)研后決策的決策調(diào)研論證機(jī)制。“堅(jiān)持做到不調(diào)研不決策、先調(diào)研后決策，使各項(xiàng)工作真正贏得群眾的理解和支持，從源頭上預(yù)防矛盾糾紛的發(fā)生。”（11）三是要完善重大事項(xiàng)決策的規(guī)則和程序。在作出重大決策前，要通過(guò)多種形式征求社會(huì)各方面意見(jiàn)。涉及重大公共利益和人民群眾切身利益的決策，要向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，必要時(shí)應(yīng)舉行聽(tīng)證會(huì)，增強(qiáng)群眾參與度，接受群眾監(jiān)督。四是要加強(qiáng)決策動(dòng)員機(jī)制建設(shè)。提高決策質(zhì)量，有效實(shí)施決策，必須進(jìn)行廣泛的組織動(dòng)員，并形成動(dòng)員機(jī)制。所謂動(dòng)員機(jī)制是指動(dòng)員主體與動(dòng)員客體之間通過(guò)動(dòng)員因素相互作用的方式。（12）在社會(huì)管理決策語(yǔ)境中，此即為決策者與管理者和目標(biāo)群體之間通過(guò)動(dòng)員因素相互作用的方式，體現(xiàn)為一種促進(jìn)信息對(duì)稱、消弭決策隔閡以及達(dá)成決策共識(shí)、促進(jìn)管理自覺(jué)和實(shí)現(xiàn)決策與管理一體化的過(guò)程。五是要建立健全決策后評(píng)價(jià)、反饋糾偏和決策責(zé)任追究等制度。對(duì)超越法定權(quán)限、違反法定程序的決策行為，要堅(jiān)決制止和糾正;對(duì)重大決策失誤要健全調(diào)查處理程序，追究決策者的責(zé)任。

3.社會(huì)管理組織保障制度

推進(jìn)社會(huì)管理組織保障制度創(chuàng)新，具體需要做好以下工作:一是要進(jìn)一步理順黨政關(guān)系，解決社會(huì)管理方面“黨政不分、以黨代政”的問(wèn)題。同時(shí)，在政府社會(huì)管理體制內(nèi)部探索實(shí)行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的機(jī)制，確保政府社會(huì)管理部門按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。二是要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化政府社會(huì)管理職能，深入推進(jìn)政企分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)。在繼續(xù)完善政府職能體系的前提下，實(shí)現(xiàn)政府職能從生產(chǎn)建設(shè)型向公共服務(wù)和社會(huì)管理型轉(zhuǎn)變，從提供經(jīng)濟(jì)物品向提供制度環(huán)境轉(zhuǎn)變。（13）三是要調(diào)整優(yōu)化社會(huì)管理組織結(jié)構(gòu)。在橫向上，積極推進(jìn)大部門體制改革，整合歸并相關(guān)、相同或相近的社會(huì)管理職能，加強(qiáng)部門間合作。在縱向上，減少社會(huì)管理層級(jí)，縮減領(lǐng)導(dǎo)班子中副職人數(shù)，加大地方政府社會(huì)管理幅度。四是要加強(qiáng)政府社會(huì)管理部門內(nèi)部和部門之間的溝通協(xié)調(diào)。涉及多個(gè)部門的社會(huì)管理公共事務(wù)，要建立專門的溝通協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，使其專業(yè)化、權(quán)威化，同時(shí)要暢通溝通協(xié)調(diào)渠道，包括部門間的會(huì)商機(jī)制，形成穩(wěn)定的工作溝通機(jī)制。對(duì)跨部門社會(huì)管理業(yè)務(wù)，要實(shí)行“政務(wù)超市”，推行“一站式”集中辦公，打破部門壁壘，統(tǒng)一辦事標(biāo)準(zhǔn)。涉及社會(huì)管理部門內(nèi)部的關(guān)系，要本著精兵簡(jiǎn)政原則，定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制，切實(shí)做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一，同時(shí)優(yōu)化社會(huì)管理業(yè)務(wù)流程，強(qiáng)化主管領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)調(diào)作用，縮短溝通距離，形成組織合力。

4.社會(huì)管理人員調(diào)配制度

完善和創(chuàng)新社會(huì)管理人員調(diào)配制度，重點(diǎn)是把好準(zhǔn)入關(guān)和強(qiáng)化在職人員的教育培訓(xùn)。具體體現(xiàn)在:一是要堅(jiān)持正確的用人導(dǎo)向。要堅(jiān)持以德領(lǐng)才、以德潤(rùn)才、德才兼?zhèn)涞挠萌藢?dǎo)向，選拔任用政治堅(jiān)定、才能卓越、實(shí)績(jī)突出、群眾公認(rèn)的管理干部。要強(qiáng)調(diào)根據(jù)崗位職責(zé)、個(gè)人興趣、能力傾向，選拔社會(huì)管理勝任者;根據(jù)任務(wù)要求、個(gè)體相容性和整體合力，組建社會(huì)管理工作團(tuán)隊(duì)。二是要?jiǎng)?chuàng)新選用激勵(lì)制度。要建立嚴(yán)格的公務(wù)員招錄制度，堅(jiān)持公開(kāi)、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的招錄原則;建立定期轉(zhuǎn)崗的流動(dòng)制度，促進(jìn)人員與崗位的動(dòng)態(tài)平衡;完善公務(wù)員晉升和退出制度，逐步建立完善基層單位中層干部職務(wù)任期制、最高任職年齡制和自愿辭職、引咎辭職、責(zé)令辭職等制度。三是要?jiǎng)?chuàng)新教育培訓(xùn)制度。以提高培訓(xùn)質(zhì)量和效益為重點(diǎn)，全面推進(jìn)教育培訓(xùn)理念、內(nèi)容和方式的改革完善。堅(jiān)持按需培訓(xùn)、服務(wù)實(shí)際工作的原則，整合優(yōu)化培訓(xùn)資源，在培訓(xùn)內(nèi)容上加強(qiáng)理論基礎(chǔ)，突出業(yè)務(wù)能力，特別是注重提高社會(huì)管理能力，包括科學(xué)預(yù)見(jiàn)能力、業(yè)務(wù)操作能力、管理創(chuàng)新能力、協(xié)調(diào)協(xié)商能力、危機(jī)管理能力以及和諧善治能力等。同時(shí)，注重培訓(xùn)結(jié)果的跟蹤考核和反饋調(diào)節(jié)。

5.社會(huì)管理動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)制度

建立和完善社會(huì)管理動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)制度，需要轉(zhuǎn)變思想觀念，明確社會(huì)和諧不是靜止的、絕對(duì)的，而是動(dòng)態(tài)的、相對(duì)的。構(gòu)建和諧社會(huì)的過(guò)程就是發(fā)現(xiàn)并化解社會(huì)矛盾的過(guò)程。具體到社會(huì)管理領(lǐng)域，要做到:一是要?jiǎng)?chuàng)新訴求表達(dá)制度。通過(guò)完善政務(wù)公開(kāi)、公眾參與等制度，建立方式多樣、規(guī)范有序、暢通高效的訴求表達(dá)渠道。二是要?jiǎng)?chuàng)新矛盾糾紛滾動(dòng)排查和預(yù)警制度。針對(duì)社會(huì)管理中的熱點(diǎn)、重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，進(jìn)行經(jīng)常性的分析排查，形成矛盾糾紛滾動(dòng)排查機(jī)制。對(duì)重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)工程、特殊群體、敏感時(shí)期的監(jiān)控和排查，建立矛盾糾紛情報(bào)信息預(yù)警機(jī)制。通過(guò)創(chuàng)新矛盾糾紛滾動(dòng)排查和預(yù)警制度達(dá)到有效預(yù)防社會(huì)問(wèn)題累積或激化、促進(jìn)社會(huì)運(yùn)行動(dòng)態(tài)優(yōu)化的目的。三是要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)矛盾調(diào)解制度。要?jiǎng)?chuàng)立一種以傳統(tǒng)人民調(diào)解為主體，專業(yè)性和行業(yè)性人民調(diào)解為補(bǔ)充，人民調(diào)解與其他調(diào)解無(wú)縫隙對(duì)接、整體聯(lián)動(dòng)的新模式，完善常態(tài)化的矛盾糾紛化解機(jī)制。四是要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治安防控體系。要從防控主體、防控范圍、防控對(duì)象、防控組織建設(shè)以及防控手段等方面不斷改革和創(chuàng)新。既要充分發(fā)揮公安機(jī)關(guān)警務(wù)力量的主導(dǎo)作用，又要發(fā)揮保安和志愿者的作用;要建立健全治安防控網(wǎng)絡(luò)體系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)全覆蓋;要特別加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)人群的管理與服務(wù);加強(qiáng)各類防控組織的協(xié)作建設(shè);充分利用現(xiàn)代科技，更新防控手段。

6.社會(huì)管理監(jiān)督問(wèn)責(zé)制度

改革和創(chuàng)新社會(huì)管理監(jiān)督問(wèn)責(zé)制度，一是要形成完善的社會(huì)管理問(wèn)責(zé)規(guī)范。要明確社會(huì)管理問(wèn)責(zé)的主體及其權(quán)限，解決由誰(shuí)來(lái)問(wèn)責(zé)、誰(shuí)來(lái)監(jiān)督的問(wèn)題;明確社會(huì)管理問(wèn)責(zé)的客體及其權(quán)責(zé)，確定所要承擔(dān)的責(zé)任類型及其責(zé)任追究方式;明確社會(huì)管理問(wèn)責(zé)的具體事由和相關(guān)情形，確定哪些社會(huì)管理行為應(yīng)該被問(wèn)責(zé)、哪些社會(huì)管理行為可以免責(zé);明確社會(huì)管理問(wèn)責(zé)的程序和步驟，如問(wèn)責(zé)的啟動(dòng)、調(diào)查、申辯、審核、決議、問(wèn)責(zé)處理結(jié)果的告知和公布、問(wèn)責(zé)救濟(jì)等。二是要實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理問(wèn)責(zé)公開(kāi)化。社會(huì)管理問(wèn)責(zé)的整個(gè)過(guò)程向問(wèn)責(zé)客體和社會(huì)全面公開(kāi)，保障問(wèn)責(zé)客體和社會(huì)的知情權(quán)，避免問(wèn)責(zé)“暗箱操作”，增強(qiáng)問(wèn)責(zé)的權(quán)威性和公信力。三是要保障問(wèn)責(zé)主體的合法權(quán)益。要將社會(huì)管理問(wèn)責(zé)與政務(wù)公開(kāi)、績(jī)效評(píng)估結(jié)合起來(lái)，保障問(wèn)責(zé)主體的知情權(quán);要對(duì)那些在社會(huì)管理問(wèn)責(zé)過(guò)程中打擊報(bào)復(fù)問(wèn)責(zé)主體的被問(wèn)責(zé)人員依法進(jìn)行嚴(yán)肅處理，從而保障問(wèn)責(zé)主體的問(wèn)責(zé)權(quán)不受侵害。四是要完善社會(huì)管理監(jiān)督制度。逐步建立健全多層次、多功能、內(nèi)外溝通、上下結(jié)合的立體的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，包括增強(qiáng)社會(huì)管理決策的透明度，建立健全社會(huì)管理的督導(dǎo)和巡視制度，保障專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位，落實(shí)和完善社會(huì)監(jiān)督制度等。

四、結(jié)語(yǔ)

制度重構(gòu)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理職能創(chuàng)新目標(biāo)的根本保證。推進(jìn)社會(huì)管理職能創(chuàng)新，重構(gòu)社會(huì)管理制度體系十分重要。完善和創(chuàng)新社會(huì)管理制度體系，必須圍繞社會(huì)管理職能創(chuàng)新過(guò)程中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)思考，不斷總結(jié)各地社會(huì)管理創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，積極借鑒國(guó)外社會(huì)管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和成功模式。因此，本文關(guān)于社會(huì)管理制度重構(gòu)的探討，主要是基于對(duì)實(shí)踐中政府社會(huì)管理創(chuàng)新遭遇的突出問(wèn)題與障礙所作出的對(duì)策性分析，所重構(gòu)的一個(gè)原則和五個(gè)次級(jí)制度在社會(huì)管理制度體系中處于不同地位，發(fā)揮不同作用，同時(shí)相互聯(lián)結(jié)，彼此促進(jìn)，共同作用于社會(huì)管理活動(dòng)。可以這樣說(shuō)，制度設(shè)計(jì)原則是統(tǒng)領(lǐng)，決策參與制度是前提，組織保障制度是依托，人員調(diào)配制度是基礎(chǔ)，動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)制度是重點(diǎn)，監(jiān)督問(wèn)責(zé)制度是關(guān)鍵。希望能從總體上對(duì)破解“社會(huì)管理創(chuàng)新表層化”的困境起到重要推動(dòng)作用。

注釋

①彭向剛、程波輝:《論社會(huì)管理職能創(chuàng)新的績(jī)效評(píng)估》，《天津社會(huì)科學(xué)》2012年第6期。②周紅云:《理解社會(huì)管理與社會(huì)管理體制:一個(gè)角度和框架》，《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》2009年第3期。③［美］R.科斯、A.阿爾欽、D.諾斯等:《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》，劉守英等譯，上海三聯(lián)書(shū)店，1994年，第331頁(yè)。④［美］道格拉斯·C.諾思:《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效》，杭行譯，上海三聯(lián)書(shū)店，2008年，第153頁(yè)。⑤⑥⑨彭向剛、程波輝:《論社會(huì)管理職能創(chuàng)新的觀念變革》，《南京師大學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2012年第3期。⑦《利益固化是改革路上的攔路虎》，人民論壇，http://www.rmlt.com.cn/News/201211/201211260956216970.html，2012年 11月 26日。⑧馬凱:《努力加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理》，《求是》2010年第20期。⑩單傳海:《縣級(jí)政府執(zhí)行力》，新華出版社，2011年，第139頁(yè)。 （11）習(xí)近平:《談?wù)務(wù){(diào)查研究》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2011年11月21日。 （12）吳開(kāi)松:《當(dāng)代中國(guó)動(dòng)員機(jī)制轉(zhuǎn)化形態(tài)研究》，《內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)》(漢文版)2007年第3期。 （13）高小平、王立平:《服務(wù)型政府導(dǎo)論》，人民出版社，2009年，第138—139頁(yè)。