論利益關系多樣化條件下密切黨群關系的工作機制*

蒯正明

“政黨與群眾關系的互動性表明，黨群關系本質上是一種以利益關系為基礎的互動關系。”①為使黨的群工作在利益關系多樣化條件下真正落到實處，本文試圖從暢通溝通渠道、增強服務能力、提高決策科學化水平、完善群眾工作考評標準等方面，分析探討利益關系多樣化條件下密切黨群關系的工作機制，以就教于學界同仁。

一、完善聯系機制，疏通溝通渠道

“政黨是維持國家與社會之間的平衡，保證國家與社會良性運行的橋梁和紐帶。”②在利益關系多樣化條件下，要始終保持中國共產黨密切聯系群眾這一優良作風，需要從以下幾個方面進一步完善聯系群眾的機制。

第一，堅持定期走訪。定期走訪貧因村、貧困戶、困難企業、下崗失業職工和老黨員、老專家，不僅有助于領導干部充分了解民情、民意，增進黨與群眾之間的感情，而且有助于集思廣益，進一步提高領導干部的服務水平。為此，在走訪中應做好以下幾個方面的工作:一是要針對群眾思想認識上存在的一些困惑，有的放矢地進行教育引導，以化解矛盾、疏導情緒和凝聚人心;二是要積極幫助解決實際困難，檢查黨的路線方針政策貫徹落實情況。三要認真聽取基層群眾對一些重點、熱點問題的意見與建議，做到真正問情于民、問計于民。

第二，建立領導干部聯系點。領導干部聯系點不僅有助于領導干部定期深入基層調查研究，幫助特定的地區部門或群眾出謀劃策、排憂解難，而且有助于領導干部了解掌握第一手資料，及時發現和解決問題。為進一步發揮領導干部聯系點的作用，需要對這一工作加以“細化”。比如通過制度化方式規定領導干部每人建立一套有關聯系情況的檔案。將每次到聯系點調查研究、指導工作、征求意見、解決問題的主要情況進行記載，作為年終業績考核的重要內容和依據，以此保證這一工作落到實處。

第三，拓寬黨群聯系覆蓋面。每名黨員聯系一定數量的家庭或困難群體，既可以幫助群眾解決諸多生活和工作中的困難問題，也可以使黨員干部受到教育，不斷提高其黨員意識、宗旨意識和責任意識。其具體內容包括:入戶慰問、經常性的通訊聯系、通過聯系戶做必要的調查研究、認真填寫相關的調研內容等。如浙江舟山所推行的“網格化管理、組團式服務”，其主要舉措就是在全市范圍內劃分了2464個網格。同時，將組織關系在同一網格內的黨員編入一個黨小組，確定每名黨員聯系10—20戶普通群眾;③河北饒陽縣建立“1+10”黨員聯系戶制度。④這一制度對于加強黨組織與群眾的聯系，增強群眾對基層黨組織的認同無疑具有重要意義。

第四，建立民情登記公布制度。可考慮可聘請政協委員、人大代表、離退休干部、工人、農民等各個階層的代表性人士，作為地方黨組織和政府的民情聯絡員，并通過他們收集民情、民意。黨委也應該定期開展社情民意的調查研究，通過調查研究了解民眾關心的問題和實際生活中面臨的困難;同時要建立各級各部門“一把手”或主要領導同志的服務熱線電話，對群眾反映的熱點、難點問題整理分類，并及時處理。

第五，健全傳媒中介傳導機制。大眾傳媒具有傳播快、影響直接、覆蓋面廣等優勢特點，是新形勢下黨和政府了解民情、民意的重要途徑，尤其是網絡社會興起的背景下，黨的領導干部可以通過網絡直接和民眾進行互動。近年來，從中央到地方，不少領導干部也紛紛通過博客與網民交流，特別是兩會期間不少人大代表與網民展開直接對話。所有這些，都為密切黨群關系提供了新的平臺。因此，一方面要充分地利用網絡，不斷創新網絡輿情的收集方式。如政府微博、領導干部個人微博等，也可以考慮設立網上舉報接待日，以此增加領導干部與民眾的互動，進一步拓寬社情民意表達渠道;另一方面又要加強網上輿論引導和網上理論陣地建設，規避網絡可能存在的負面效應。

二、健全服務機制，提高服務水平

作為一個政治組織和社會組織，中國共產黨必須通過自身的社會力量密切與群眾的聯系。尤其在利益關系多樣化的條件下，黨群關系的維護要求執政黨要適應群眾需求多樣化的趨勢，努力構建和完善面向群眾、具有時代特點、開放互動的服務機制，通過搭建服務平臺，增強服務手段，為群眾提供更有效的服務，以此提高民眾對黨組織的認同。

第一，推行服務承諾，增強服務動力。服務承諾就是一個部門將自己的主要職責、任務、工作要求等向全社會公開，同時將服務事項、辦理要求、責任人、監督電話等向全社會公開，并接受公眾監督。服務承諾是黨和政府一種“自我加壓”機制，其內在邏輯是，通過公開承諾和社會監督，形成社會輿論要求履行契約的外部壓力，進而把這種外部壓力轉化為提高服務水平的內部動力。目前，我國很多部門都已推行服務承諾，但也存在形式主義的傾向，因此，在實踐中還需要進一步完善，尤其是完善社會服務承諾的申訴機制和責任體系，即進一步明確群眾申訴的途徑和申訴的組織。申訴組織在收到申訴后要作出及時處理，并在規定的時間內予以答復。

第二，通過為民服務代理，提高服務效應。為民服務代理主要是在縣市區、鄉鎮及街道辦事處設立服務中心，對所有行政許可事項及與群眾生產生活密切相關的公共服務項目實行“一站式辦公、一條龍服務”。村(居)設立代辦點，由鎮、村干部義務為群眾提供代理服務。當然，在實踐中，各個地方探索的具體形式又表現出一定的差異。以四川天全縣為例，2005年7月，該縣全面推行了“黨員為民服務全程代辦”(簡稱“駐村代辦”)的服務行動。駐村代辦的主要做法是各鎮黨委分別安排一名兼職代辦員，為群眾全程代辦相關事項，在各村設置了“義務為民代辦服務”辦公室，落實了具體工作人員。再以安徽亳州市譙城區實施的為民服務代理為例，該區建立了區、鄉、村三級代理服務網絡，區成立了常設機構為民服務全程代理中心;鄉(鎮、街道)在黨政辦公室設立為民服務全程代理室，明確3—4人為代理員，輪流值班;村在村委會設立為民服務全程代理接收點，所有村干部為兼職代理員。⑤上述實踐，對于新時期密切黨群關系無疑起到非常重要作用，需要在實踐中堅持和完善。概而論之，要進一步完善為民服務代理需要做到:一是建立健全形成上下貫通的服務代理網絡。譙城區建立了三級代理機構，但如果將視野放的更寬一點，即到市一級該如何設置?筆者認為，要在市一級建立健全為民服務代理網絡，需要建立以市服務中心為龍頭、縣級服務中心為骨干、鄉級便民服務中心為分支、村級便民服務點為基本終端的服務網絡。同時為了保證服務體系的有效運作，要建立健全四級便民服務中心之間的分級審批、聯合審批、授權代辦等具體協調機制，形成“授權充分、程序順暢、應對靈活”的統一服務體系。二是為民服務代理的完善還離不開其他的配套改革措施。如在行政審批制度難以下放的條件下，為民服務代理的推行實際上是存在一定困難的，為此建議:要以“能放則放”的原則，凡是與群眾生產生活密切相關的審批和服務事項，如勞動保障、社會救助、社區安全、社區衛生和計劃生育等服務事項，原則上都要求全部納入便民服務中心辦事大廳辦理。三是加強對服務體系的組織領導和保障。要明確各級黨委政府對本級服務中心、各級服務中心對下級服務中心(點)的監管權責和義務，建立權責清晰、分工合理、管理嚴密、考核科學的監管機制。

第三，開展結對幫扶工作，加大服務力度。結對幫扶的具體形式可以是一對一，也可以是多對一，還可以是多對多結對。目前，各個地方在密切黨群關系的實踐中都對此進行了積極的實踐。如杭州余杭區于2009年1月下發《關于開展“1+X”社會結對幫扶活動的實施意見》，動員黨政機關、企事業單位及社會各界人士與困難家庭結成對子，給予針對性幫扶;⑥漳州市于2012年3月4日啟動了“萬名機關干部結對幫扶困難群眾活動”;⑦本溪市也于2012年上半年發動3.2萬多名黨員干部結對幫扶困難戶。⑧總之，目前結對幫扶工作在各個地方都得到積極的實踐，這對于密切黨群關系，增強領導干部的服務意識都起到積極的作用。從實踐上看，目前要進一步推進這一工作還需要做到:一是把結對幫扶工作列入黨建工作的議事日程，明確責任人，確定工作目標，制定長期的工作計劃，并建立健全“結對幫扶”的領導體制和工作機制。二是因人制宜，對“癥”下藥。參與結對的廣大機關黨員干部、企事業單位和社會各界要立足實際，找準幫扶結對困難家庭的切入點。因地制宜、因人制宜，發揮自身優勢，創新救助幫扶內容，拓寬救助幫扶路子，多形式、多渠道地開展救助幫扶活動。三是加強對結對幫扶工作的督促檢查，對效果明顯，有廣泛推廣價值的成功經驗，及時總結，樹立典型。對新增貧困對象及時明確幫扶人員，制訂切實有效的幫扶措施，使幫扶工作有序推進。

三、健全利益保障機制，提高決策科學化水平

做什么決策，怎樣做決策，關系到廣大人民群眾的切身利益。我們必須看到，當前黨和政府的決策機制依然存在一些需要改進的地方，如有的領導干部對關系群眾利益的房屋拆遷、企業破產改制等方面并不爭取群眾意見，在一些重大項目的建設過程中不進行科學論證，其結果必然導致群眾的不滿，進而損害黨群關系，為此需要做好以下幾個方的工作:

其一，完善群眾參與機制。決策的公眾參與機制，從本質上講，就是堅持群眾路線。因此，在涉及到群眾利益的重要決策之前，黨和政府都應以適當方式充分征求群眾意見。涉及土地征收、房屋拆遷等重大決策事項，應充分征求被征地農民、被拆遷戶和社會各界代表的意見，嚴格依照有關法律法規和政策規定執行。對大多數群眾不贊成或抵觸情緒大的事項不得進入或暫緩進入決策程序。涉及企業改制、職工裁減和安置等重大決策事項，應當提交企業職工代表大會或職工大會審議;涉及群眾共同利益的集體資金、資產和資源的處置，應當按照政務公開和民主管理的程序，提交村民代表會議或村民會議審議，涉及權益糾紛的國有資產處置，應當通過充分調查，明晰產權，化解糾紛后方可作出處置。

其二，實行重大決策咨詢、專家論證和聽證機制。對與群眾切身利益密切相關的重大決策事項，決策前必須開展政策法律咨詢、專家論證和社會聽證。在咨詢論證中，承辦單位應向上一級行政主管部門咨詢相關政策和規定，尤其是重大工程項目和涉及到群眾生產、生活中的切身利益的項目，應該經過專家深入的調查研究和充分論證再做決策，充分聽取不同意見，并對不同備選方案進行比較之后再作決策。此外，還要完善決策的聽證制度，通過聽證會等方式，廣泛聽取社會各方面意見，并作為決策的重要參考依據，聽證意見采納情況及理由應向社會公布，并要向提出意見、建議者作出反饋。重大決策方案應視情征求下級黨組織和政府部門意見，聽取人大、政協及各人民團體的意見。

其三，規范決策議事規則和程序。決策程序化是各級黨委和地方政府實現科學決策的基本保障。“只有整個決策體系進入了程序化軌道，使決策步驟、決策環節和決策信息的處理有制度保障，決策才能實現良性化運作。”⑨為此需要做到:一是對與群眾切身利益密切相關的重大決策事項必須廣泛聽取民意、充分調研，并經過政策法律咨詢和專家論證。二是重大決策事項必須執行“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的原則，采用“票決制”等會議表決形式，充分體現領導集體的意志。同時要建立重大決策事項討論情況記錄備案制，將討論意見、表決結果和表決方式記錄在案，作為決策檢查和問責依據。重大事項決策，應及時向上一級黨委、政府請示或報告。

其四，建立重大決策公示機制。對與群眾利益密切相關的重大決策事項，除依法需要保密，以及發生自然災害或者危及公共安全的突發事件需要立即作出決策的以外，決策正式出臺前都要將決策方案通過媒體向社會公示。公示內容包括決策方案的主要內容、制定決策的理由、主要依據等幾個方面。對公示過程中群眾提出的意見建議要進行認真整理和分析研究，合理的要吸納到決策中，不合理的要做好解釋說明工作，公示后社會各界異議較大的，應停止或暫緩出臺。

四、健全考評機制，明確群眾工作檢驗標準

評價既是一種監督也是一種導向。通過評價，人們不僅有助于判斷黨的群眾工作的具體成效及存在問題，而且有助于決定未來的努力方向。為進一步完善黨的群眾工作的評價機制，需要做好以下幾個方面的工作:

第一，建立科學的評價指標體系。構建群眾工作評價機制首先要求科學合理地設置各項評價指標，這一指標體系大致包括以下幾個要素:一是群眾工作體系建設情況。如有無成立群眾工作領導小組;是否配有負責群眾工作的人員;便民服務體系建設情況;服務工作規章制度建設情況等;二是黨和政府惠民政策的落實狀況。不僅要有經濟增長率等定量指標，還要有公眾滿意度等定性指標。具體說來，就是要把經濟發展與環境保護、生態建設、增加收入、擴大就業、社會秩序、公共安全、社會保障、教育投入等內容都納入評價體系;三是群眾工作信息處理情況。包括是否建立科學實用的群眾反映問題的信息采集辦法，及時收集、整理、分析、報告群眾工作動態及預警信息;對群眾反映問題的處理情況，以及當事人滿意程度等。四是群眾滿意度測評。群眾滿意不滿意是檢驗群眾工作效果的標準，考核時組織群眾代表就服務質量、效率等問題按照非常滿意、滿意、比較滿意、基本滿意、不滿意等幾個格次進行測評，由此檢驗黨的群眾工作的成效。

第二，創新評價方式。一是改變目前以官方評價為主的單一的自上而下式的評價體制，建立和健全自上而下、平行制約和自下而上的有機統一的評價體制。二是必須改變以往那種黨和政府自我評價的方式，建立多重績效評估體制，不僅包括自我評價、上級評價，還應當包括專家評價，并全面引入社會公眾評價方式。這種考核和評價方式可通過運用社會調查、民意測驗等方法，定期征求社會公眾的滿意程度。三是讓群眾參與評價，培育民間獨立的第三方進行評估，如獨立的民意調查機構、大學科研機構、媒體以及由不同利益群體組成的獨立評估委員會等。

第三，注重評價結果的有效運用。評價結果的有效運用是評估工作發揮作用的關鍵。為此，要充分發揮評估的激勵約束作用，合理、有效地運用評價結果，達到獎優、治庸和罰劣的目的。一方面對評價結果較好的基層黨組織要予以獎勵，在獎勵形式上要堅持組織獎勵與個人獎勵相結合、精神獎勵與物質獎勵相結合。另一方面，要實現評價結果與問責相結合。評價結果是問責的可靠依據。按照權責對等的原則，對存在執行不力、違規決策和不作為等情況的，或者對于群眾反映較為突出的問題，要責成相關部門限期整改，并視情節輕重，報上級紀檢監察部門或司法機關依紀依法處理。

注釋

①彭穗寧:《公共利益:執政黨密切黨群關系必須堅守的軸心》，《理論與改革》2012年第3期。②蒯正明:《黨、國家與社會格局演變60年的歷史進程與現實啟示》，《江西師范大學學報(哲學社會科學版)》2010年第3期。③沈建紅:《執政組織資源與執政黨的組織建設》，浙江大學出版社，2011年版，第147頁。④《“1+10”黨員聯系戶制度架起黨群連心橋》，《衡水日報》2012年8月2日。⑤李偉、田繼軒、王玉柱:《關于為民服務全程代理制“譙城模式”的實踐與探索》，求是理論網，http://www.qstheory.cn/sh/sjts/201204/t20120420_152742.htm，2012年4月18日。⑥余杭區機關黨工委:《余杭區第一輪“結對幫扶”工作總結》，余杭機關黨建網，http://jg.yhdj.gov.cn/newsshow.aspx?artid=913，2011年8月25日。⑦漳州市作風建設年活動領導小組辦公室:《關于進一步做好結對幫扶工作的通知》，漳州作風建設網，http://zfjs.zzlz.gov.cn/View.asp?id=1175，2012年5月6日。⑧《遼寧本溪市3.2萬黨員干部結對幫扶困難戶》，《遼寧日報》2012年5月17日。⑨張夢濤:《決策科學化的內涵、問題及其實踐取向》，《天府新論》2011年第4期。