社區(qū)建設中政府與社會組織合作治理研究*

陸春萍

和諧社區(qū)建設是服務型政府進行基層社會管理和改革的重要目標。政府在公共管理改革中，需要有新的方式來維系與群眾的關系，也需要新的手段來實施社會管理，因此政府廣泛開展與社區(qū)社會組織的合作。社區(qū)社會組織是基層社會中服務社區(qū)居民生活的社會組織，除具有社會組織的非政治性、非營利性、民間性、自治性和志愿性特點外，還具有本地性、基層性和多元化等特征。社區(qū)社會組織在社會管理中發(fā)揮著積極作用，包括社區(qū)服務、慈善救助、文化娛樂、調解社區(qū)糾紛等。社區(qū)社會組織能夠從一定程度上代替政府提供重要的社會服務，并成為群眾和政府間的橋梁。①探討社區(qū)社會組織與政府合作的關系，有利于促進中國社區(qū)建設，改善民生，促進社會和諧發(fā)展。

一、社區(qū)社會組織的發(fā)展歷程

實施改革開放后，我國在經(jīng)濟上取得了巨大發(fā)展，但是也產(chǎn)生了單位制解體后的一系列社會問題，國家轉變了原來由單位提供社會服務的體制，開始依賴市場化機制、社會組織、家庭、個人來提供，尤其是社區(qū)社會組織在承擔社會服務體系中承擔了重要角色。隨著20世紀90年代開始的社區(qū)建設浪潮，引發(fā)了城市社會關系深層次的變化，為城市社會組織的重組帶來了新的契機，涌現(xiàn)出了大量的新型城市社區(qū)組織。1991年國家提出社區(qū)建設的思路，強調政府減少干預，居民通過自助、互助和他助發(fā)展社區(qū)服務，增加居民社區(qū)歸屬感和認同感，逐步實現(xiàn)社區(qū)自治。所以，隨著基層社會體制改革的深入，社區(qū)主體正在發(fā)生著多元變化，社區(qū)治理由原來的政府包攬向合作治理發(fā)展，因此，在基層社區(qū)層面政府與社會組織展開了廣泛合作。許多城市建立了社區(qū)服務中心、社區(qū)公共服務工作站，主要承擔政府委托的工作，特別是針對社區(qū)治安穩(wěn)定工作，再造了許多新型的社會組織。例如，許多城市社區(qū)建立調處社會矛盾的人民調解工作室②、和事老協(xié)會③、平安協(xié)會④等。這些再造的社會組織不具有工會、婦聯(lián)、共青團等單純的官辦團體性質，也不是純粹的草根社會組織，而是嵌入政府主導的治理結構中，幫助政府解決社區(qū)治理問題，政府通過資金項目支持、注冊登記支持、辦公場地支持等多種方式促使這類社會組織完成注冊。

研究政府與社會組織關系的兩大分析框架是市民社會理論和法團主義理論，但不管是市民社會視角還是法團主義的視角，都不能充分地解釋現(xiàn)代中國所發(fā)生的國家和社會的進化史。這兩種脈絡的發(fā)展與式微正體現(xiàn)了國家和社會的關系呈現(xiàn)一種動態(tài)發(fā)展的時間進程，國家和社會的關系在實際運作中往往呈現(xiàn)互動、沖突、補充、妥協(xié)、共生和合作等多種角色，國家和社會之間并沒有一個清晰的界限，因此，非營利組織學者提出的國家與第三部門的合作伙伴關系理論，⑤對解釋中國基層政府公共治理中政府與社會組織的關系有一定的借鑒意義。它代表了一種“國家在社會中”的新思路，國家賦予社會行動者更大的力量，也就是所謂的“社會增權”，并不一定削弱國家管制社會的權力。在某些情況下，運作良好的民間組織和制度可以構成所謂的“社會性基礎設施”的一部分，尤其是在基層社區(qū)治理中，政府與社會組織越來越多的進行合作，能夠共同營造一個和諧的社區(qū)。

二、政府與社區(qū)社會組織的合作基礎

社區(qū)社會組織具有一些與政府機構不同的特點和優(yōu)勢是政府與這類社會組織合作的原因之一。這類社會組織以專業(yè)性、第三方性、基層性、委托性等特點彌補了政府職能讓渡出的空間，這類社會組織的誕生是政府職能轉變的結果，是政府實行社會化治理的代表。因此，在社區(qū)建設的背景下，在政府職能轉變過程中，政府從行政性管理向“社會性治理”的實踐中主動培育社區(qū)社會組織，并與其形成合作關系，具體的合作模式是政府向社會組織購買公共服務。⑥政府在公共服務體系中充當資金提供者和監(jiān)管者的角色，在具體提供服務時，政府求助于第三方機構(社會組織)，形成政府與社會組織合作提供公共物品、公共服務的伙伴關系。簡單說，就是一種由政府提供資金，由第三部門組織提供服務，這種模式體現(xiàn)了社會福利社會化，⑦社區(qū)關系在民間與國家的“互構”中被重新進行社會整合和社會再造。

一方面，政府與社會組織有效合作的基礎是政府對這類社會組織的信任以及社會組織本身具有的專業(yè)精神、服務的多樣化和人性化、良好的群眾基礎和它的中介功能。社會組織在實際行動中對社會問題的解決和在提供服務中展現(xiàn)的專業(yè)性和靈活性，填補了政府在提供具體服務中缺乏的空間。同時，社會組織承接了政府的委托－代理服務，也促使政府社會管理方式的轉換。此外，社會組織成立之初的宗旨和理念多體現(xiàn)了社會的公益精神和強烈的社會責任感，吸引和凝聚了有奉獻精神的社會工作者，并扎根基層，有良好的群眾口碑;社會組織的“以人為本”的專業(yè)化服務理念和專業(yè)的社會工作方法是政府行政部門的工作人員無法達到的，這些都是吸引政府與之開展合作的基礎。

另一方面，許多社區(qū)社會組織也通過一系列行動策略積極向政府靠攏，尋求自身的合法化，建立關系資源，積極尋求政府的信任和認可，其扮演的往往是政府合作者的角色，而非壓力集團角色。這些社區(qū)社會組織往往會在政府安排的政策框架下進行活動，但也利用國家權威或者政府行政網(wǎng)絡來實現(xiàn)自己的組織目標，通過與政府保持親密的關系尋求多樣的資源支持。例如，利用非正式政治合法化身份⑧，借用國家權威或者行政網(wǎng)絡來實現(xiàn)自己的組織目標以及影響政府，同時自我克制、限制組織規(guī)模，主動配合政府行動等。⑨并且這些組織在建立之初就宣稱是非黨派、非政治的，以做實事、平民化、扎根基層的工作策略打消政府對其的戒備，從而獲取政府的信任。還有一些社會組織為了獲得合法性身份，積極向政府靠攏，因為在民政部門注冊為合法的社會組織就能擁有一個合法的接受捐贈資金的銀行賬戶，而且能獲得政府委托的社區(qū)服務項目，并且還能免稅，因此，這類組織也頻繁、積極地開展與政府部門的合作。但這類社會組織與國家維持良好關系的同時也損失了組織自由和獨立性的增長，屬于一種依附的自由。

三、政府主導的社區(qū)社會組織的運作特點

中國政體是一個強國家、弱社會的政體，公民社會是由國家來主導的，政府在社會福利社會化的倡導下創(chuàng)造出了各種社會組織，并主動培育這些組織與政府開展合作治理的實踐。這些社會組織與政府之間有千絲萬縷的聯(lián)系，但在發(fā)展自由度、資金等方面卻受到諸多限制，運作過程呈現(xiàn)“準社會化”的特點，主要表現(xiàn)在以下三個方面。

第一，政府對社區(qū)精英的吸納與雇用。社區(qū)精英的特點是社會基礎廣泛，是一種社會化的精英群體，具有草根性。這些人生活在社區(qū)中，與社區(qū)群眾有著共同的生活方式和思想意識，能夠充分理解和表達社區(qū)群眾的要求，獲得群眾的信任。政府對社區(qū)精英的吸納與雇傭非常符合黨的“從群眾中來，到群眾中去”的工作策略。許多社區(qū)精英退休前是國家干部，退休后從事社區(qū)服務工作，他們在退休前已經(jīng)積累了廣泛的與政府打交道的社會資本，退休以后他們仍然可以憑借以前在工作中的特殊身份對現(xiàn)在工作的推行提供便利。政府為了適應新的社會環(huán)境，通過吸納新生的社會精英并重建國家—社會的組織聯(lián)系將新的社會要素容納到體制內，能夠增強體制對環(huán)境的適應能力。因此，國家在增長自身的能力成為一個能促型的國家時，需要大量值得信任的社區(qū)精英。國家提供社區(qū)治理精英的公共身份，如給予這類政府再造的社會組織以自己名字命名的工作室等，通過公共身份的授予穩(wěn)定其在社區(qū)的公共責任等。而這些社區(qū)精英本身就已經(jīng)在社區(qū)中有較高的威望，他們的行動能夠影響和帶動一大片群眾。政府在基層治理中雇用社區(qū)“能人”，有利于增加自身的治理基礎。

第二，政府的宣傳動員策略。在很大程度上，政府吸納的一些關鍵的社區(qū)精英的知識、能力以及與民眾的關系，深刻地影響著民眾對黨和國家的信任與依賴。這些精英人物是動員組織資源的關鍵變量和資源運作的重要因素，是對其他民眾動員的最好資源。所以，政府在對其進行大力宣傳的同時，給予了他們較高的個人榮譽感，這一方面能夠增強他們的工作熱情，另一方面能起到社會動員的目的。在社會矛盾調處中，許多優(yōu)秀和模范的人民調解員成為這個行業(yè)政治宣傳的代表，他們的事跡在中央電視臺的“新聞聯(lián)播”、“焦點訪談”、“今日說法”、“法制在線”欄目，《人民日報》，《解放日報》，“新華網(wǎng)”等知名媒體被做過專題報道。政府通過主動建立一些社區(qū)社會組織，并通過主流媒體的宣傳，擴大這類社會組織的社會影響，提高其知名度，極力扶持并把它們打造成品牌，希望以此影響更多的群眾。政府再造社會組織的建立是一種政府選擇的結果，是政府根據(jù)自己的需要成立的相應的社會組織，而社會組織往往只是政府的附屬物，它服務于黨政管理社會的需求，通過這個組織，國家可以獲得更多的民眾支持的合法性資源。

第三，政府主導的“準社會化”運作機制。由國家主導的社區(qū)建設其實是國家從行政性的治理方式向社會性治理方式的轉變。國家依托社會組織的民間性特點，實行對社區(qū)社會組織的改造，使其成為國家干預社會的合法中介。政府再造社會組織正日益被編織到國家法治的框架內，與國家的正式組織網(wǎng)絡深深地勾連在一起，成為國家治理體系的一個有機組成部分，呈現(xiàn)出一種“準社會化”的狀態(tài)，其目的不是提升社會組織的自治性，而是盤活和提升國家治理資源。因此，這類政府再造社會組織對國家行政機構具有高度的依附性。但另一方面，社區(qū)社會組織正是在社會合法性需求的狀況下產(chǎn)生的，它的民間性、草根性等特點，滿足了人民的需要，因此這類社會組織呈現(xiàn)出一種“準社會化”的運作方式。政府這種治理方式的轉變體現(xiàn)在社區(qū)建設的方方面面，如在社區(qū)建設中通過國家力量把許多非政府的社會組織納入行政參與過程。政府利用社會性治理手段，委托各類法人團體進行社區(qū)建設的各類任務，如人民調解工作室、慈善機構、社工組織等，把權力下放給這些專業(yè)的法人團體，采取鼓勵發(fā)展社區(qū)民間組織的態(tài)度，推動社區(qū)治理手段的進一步完善。

四、對政府與社區(qū)社會組織合作治理的建議

在社區(qū)建設中，政府與社會組織合作的基礎源自社會組織以專業(yè)性、第三方性、貧民性(草根性)、委托性等特點彌補了政府職能讓渡出的空間。政府與這類社會組織合作的原因和特點表明，政府采取的是一種“行政”吸納“社會”的職能轉變，同時加強了政府對基層社會的控制，實質上并沒有提高這類社會組織的社會自治性。在政府管理和服務的實踐中，政府與社會組織的合作往往持相當謹慎的態(tài)度，在具體的政府向社會組織購買服務的供給模式中往往選擇官辦的這一類社會組織，因為政府在這種購買服務模式下，資金的使用權就從原政府部門手中流向了第三部門，加之對第三部門公共資金的使用監(jiān)管制度尚不完善，所以，政府必須選擇那些讓自己放心和信任的社會組織。許多社區(qū)社會組織并非獨自成長的社會組織，而是由作為購買者的地方政府發(fā)起和倡導成立的社會組織，雖然此類社會組織名義上是獨立的法人主體，但實際上該社會組織變成了與政府行政性質類似的“次級政府”，名義上承接政府委托的公共事務，實際上的基本定位是隨時接受政府下派的任務，而且對政府資金的依賴也很難發(fā)揮這類社會組織與政府的談判能力，因而在這一過程中，這類社會組織實際上變成了政府部門的延伸，國家權力在基層社區(qū)中進一步加強。政府和社會組織的合作伙伴關系不是一方優(yōu)于或依賴于另一方，而是相互依賴并且是平等的，政府應放權給更多履行社會服務功能的社會組織，以實現(xiàn)政府管理公共事物方式的重大轉變。政府要開展與社區(qū)社會組織的合作，應主要從如下幾個方面著手。

第一，放寬社會組織注冊門檻。要吸引更多的草根社會組織在民政部門注冊，要從制度上徹底改革以前的雙重管理的管理制度，改進政府的工作效率，促進社區(qū)社會組織的發(fā)展，提升地方治理的能力。此外，對于一些運作資金獨立、籌資渠道多元化且常能獲得境外資金支持的草根組織，要加強社會監(jiān)督，因為這類社會組織以尋求獨立為目標，避免政府的過多干預，力圖突破“游戲規(guī)則”由政府制定、社會組織只能被動接受的狀態(tài)，政府對這類組織應營造寬松的制度和社會環(huán)境，讓其自然增長，但同時應加強社會力量的監(jiān)管。

第二，擴大合作領域。對于已經(jīng)和政府有良好合作基礎的社會組織，政府可以擴大合作的領域，不單單是社會公共服務和福利領域，還可以擴大到經(jīng)濟、科學和技術、文化和教育、衛(wèi)生健康、危機應對和災后恢復等領域。政府出錢為民眾辦事要以社會組織和政府的契約化關系為準，政府不應該想當然地認為“我出錢，你就要為我辦事”，要杜絕依賴和依附關系的產(chǎn)生。要完善捐助的免稅制度和法律監(jiān)控體系。同時，社會組織也需要提高自身的能力建設，完善自律機制，要做到服務的專業(yè)化、項目的科學管理和財務透明等，并要吸引更多的專業(yè)優(yōu)秀人才進入該領域，以提升服務水準。

第三，基層社區(qū)政府應提高社區(qū)管理水平，形成社區(qū)多元化合作治理格局。社區(qū)建設需要政府、社會組織、企業(yè)、居民等多元主體的共同參與，合作治理要發(fā)揮整體合力的作用，要同社區(qū)社會組織、公私企業(yè)、居民代表等組成社區(qū)建設推進委員會，以推動地方社區(qū)建設，促成地方政府與社會組織、公私企業(yè)之間的合作，并且要鼓勵居民廣泛參與社區(qū)建設，吸納居民的意愿并積極促進多方交流。要在社區(qū)橫向層面達成合作治理，實現(xiàn)政府、市場、社會共同治理的新途徑。其間，政府應大力培育與扶植社會組織，發(fā)揮其專業(yè)和靈活的服務功能，同時要讓民眾通過意見參與肯定自己在本社區(qū)的成員身份，從而增加其對社區(qū)的認同感。此外，只有讓老百姓有選擇服務的權利，才能促使社會組織和企業(yè)提高服務質量，推動其在競爭中發(fā)展壯大，從而構建多方合作的均衡網(wǎng)絡，實現(xiàn)政府、市場和社會多元合作的治理模式。

第四，社區(qū)建設的最高目標是實現(xiàn)社區(qū)自治。這也是中央政府希望在保證社會穩(wěn)定的前提下積極探索的方向。社區(qū)民間組織在增強社區(qū)凝聚力，加強社區(qū)團結，提高社區(qū)居民的自治能力中扮演著重要角色。社區(qū)社會組織是居民參與社區(qū)事務的重要途徑，因此，政府要不斷促進社區(qū)服務社會化，逐步完善社區(qū)治理的組織網(wǎng)絡，使政府、社會組織和居民之間在長期的互動過程中達成合作治理模式，并且社會組織要不斷地主動追求自主性成長和釋放。社會組織與政府的合作過程中，既要有妥協(xié)、又要有堅持，妥協(xié)要妥協(xié)得有智慧、有策略，堅持要堅持得有理性、有原則——只有這樣，才有可能在雙方良性互動的基礎上建立起雙向互動的權力關系。⑩保持社會組織的自主性，是提升社區(qū)自治能力的基礎，也是中國公民社會的生長點。

注釋

①陳偉東:《公共服務型政府與和諧社區(qū)建設— —以武漢市社區(qū)建設為個案》，《江漢論壇》2005年第12期。②陸春萍:《轉型期人民調解機制社會化運作》，中國社會科學出版社，2010年，第71頁。③郁建興、金蕾:《社區(qū)社會組織在社會管理中的協(xié)同作用——以杭州市為例》，《經(jīng)濟社會體制比較》2012年第4期。④張小勁、李春峰:《地方治理中新型社會組織的生成與意義——以H市平安協(xié)會為例》，《華中師范大學學報》2012年第4期。⑤［美］萊斯特·M.薩拉蒙著，田凱譯，《公共服務中的伙伴——現(xiàn)代福利國家中政府與非營利組織的關系》》，商務印書館，2008年，第51頁。⑥王浦劬、萊斯特·M.薩拉蒙:《政府向社會組織購買公共服務研究》，北京大學出版社，2010年，第11頁。⑦張秀蘭、徐月賓:《我國社會福利社會化的目標及途徑探討》，《江蘇社會科學》2006年第2期。⑧張緊跟、莊文嘉:《非正式政治:一個草根NGO的行動策略— —以廣州業(yè)主委員會聯(lián)誼會籌備委員會為例》，《社會學研究》2008年第2期。⑨趙秀梅:《中國NGO對政府的策略:一個初步考察》，《開放時代》2004年第6期。⑩姚華:《NGO與政府合作中的自主性何以可能?——以上海YMCA為個案》，《社會學研究》2013年第1期。