公共政策分析經濟學范式的局限性

浙江財經大學 師全宇

1 公共政策分析的實質

政府逐漸由統治型、經營型向服務型政府轉化，相應的治理手段也在發生著很大的變化。政府越來越多地關注民眾的需求，以解決社會公共問題為服務的中心，及時、有效地回應公眾需求。公共政策是滿足民眾訴求的治理工具，政策分析作為提供公共政策的依據也越來越重要，那么公共政策分析的實質是什么？關于公共政策分析的實質，不同學者的觀點有著很大的差異。美國政府學者威默和范寧認為，政策分析者應該考慮政策決定者和社會價值，為政策決定者提供建議，因此在政策分析過程是以主顧關系為導向，在過程中體現著社會價值進行政策分析。美國政策學家戴伊則認為，政策分析是研究政府的實際職能，要了解各種政策實施的原因和由此帶來的后果。美國政策學家鄧恩則強調政策分析的應用型，認為政策分析者應該運用多種調查方法和政策辯論模型，創造以及轉換政策資料和信息，形成政策主張，為解決政策問題提供建議。中國在結合以上各位學者的觀點以及本土的政策分析研究的基礎上認為公共政策分析的實質是：

(1)公共政策分析是受過專門職業培訓的分析人員進行的能動活動，是一種專門化、職業化、科學合理的政策活動。

(2)公共政策分析活動要對以往相同或相似的政策的價值取向、執行結果和實際影響進行調查，對目前提議的政策的前景進行預測，及對執行中的政策加以設計，而其中心活動是質疑各公共政策問題的種種假定，促進政策問題的解決。

(3)政策分析服務于政策過程，綜合線性政策過程模型和非線性政策過程模型設計合理的政策過程程序。

(4)政策分析不只是直接受托于政府部門，同時應該傾聽民眾意見，發現民眾的政治利益訴求和價值取向，以民眾為依歸。俗話說，政之所興在順民心，政之所廢在逆民心。政策分析需要服從民眾所向，依據民眾意志。

(5)政策分析在充分調查和尊重民意的基礎上向政策決定者提供建議，不能決定政策，也不能命令行動，而是一種政策倡導的行動。

(6)政策分析的關鍵是交流利用。政策分析者通過一系列的活動產生政策主張后，要以政策文件的形式加以引申，并將其傳遞給政策決策者和利益相關者，而且應當以政策呈現進行直接政策交流。

(7)政策分析不只是工具性的活動，同時還是智能創造型的活動，政策分析人員可以能動性地構建政策問題、對政策經驗進行批判性的評估，對政策主張進行論辯性的交流，形成政策分析的專門知識，并創造政策過程中的知識。

2 經濟學視角下公共政策分析的局限性

經濟學假設每個人都是理性的。理性的公共政策分析需要知道所有的價值偏好及其在社會人群中的比重，需要詳盡了解相關資料以此來制定各種可能的政策方案，并能充分把握個方案的各種可能結果，準確估計每一政策方案的可能損益價值和社會價值比，然后選擇最合理的方案。可是理性只是一種理念，在實際的公共分析決策中，由于主客觀的差異，可能造成公共政策分析的局限性。

2.1 政策決定者和政策分析者的局限性

理性主義政策分析的假定政策決定者和政策分析者是公正、客觀、理智的。而現實生活中由于利益、權利、信仰以及任職制度的不同，會導致人們對于同一政策問題出現不同的價值選擇和政策取向，而面對價值沖突則會使政策決定者和分析者難以進行合理的比較和妥當的平衡，政策選擇陷入困境。另外兩者的能力、智慧、經驗也會使在政策選擇上可能無法做出合理的選擇。

2.2 政策分析方法的局限性

(1)理性的公共政策分析的前提假設之一是幾乎所有的數據都可以數量化而且是真實的，而且經過精確計算的量化分析結果是可靠的。首先，公共政策選擇中所關注的民眾的態度、心理，偏好、動機是不可以量化的；其次，即使所有數據可以量化，也存在著提供數據的人不誠實的情形，而導致數據失真現象的存在；最后，即便所有的數據都是真實提供的，但是計量模型和數據運算只能是對現實社會的一種仿真、簡化、類比，不能將其與現實事物混為一談，不能完全依賴分析模型。

(2)理性公共政策在邏輯推理方面的假設前提是邏輯推理，特別是數理推理是最精密的推理，因此其推理結果也是最可靠的。可是邏輯科學的精確性和嚴密性不等于應用邏輯科學的真實性和準確性。首先，政策分析者的多元邏輯會導致多元結論，從而導致政策決定和執行方面的困難；其次，有效的邏輯推理不一定產生真實的邏輯結論，因為有效的推理可能建立在虛假的前提上，因此結論必然是錯誤的，而無效的推理可能建立在真實的前提上，公共政策分析在大量運用邏輯推理的過程中，有可能陷入推理的迷宮之中。另外，知識資料掌握的不完整可能導致前提的不正確，那么一定伴隨著無效的結論，甚至在治療完整且真實的前提下，對于未來的預測只是一種或然預測，而未來的實際情況具有不確定性。

2.3 政策分析條件的局限性

理性公共政策分析假定人類是具備完全的知識，掌握全部的知識，而這在現實生活中則是不合理的。因為首先人們由于受教育水平和經歷的有限性決定了其所掌握的知識的有限性，因此在對知識資料進行分析時，難免存在著盲區和誤區，更何況知識資料的真實性也難以保證。另外，由于存在時效的局限性，使得每一次政策過程中，政策分析者只能有限地收集知識資料，政策決定者在有限的資料上進行決策；政策分析模型具有相對的穩定性和現實生活的迅速變動，要求政策分析者要及時作出改進；由于時間的錯位，使得依據過往和現在的信息所掌握的資料對未來進行預測，不能準確地預測政策方案可能的成本效益比，大大降低了政策分析的有效性。

3 主流經濟理論關于公共政策分析的分析范式的局限性

3.1 帕累托改進路徑及效率優先標準

帕累托最優是指一種狀態：在該種狀態下，不存在一個人的狀態變好而其他人狀態至少不變壞的情況。相應的帕累托改進則是指可以是一個人的狀態變得更好，而其他人的狀態沒有變壞。對公共政策進行分析的帕累托標準是指若某公共政策的施行，可以使資源配置達到一種狀態，在該狀態下，不存在一個人的利益有所增加的同時不影響其他人的利益，或者公共政策的施行帶來的效益增加能夠彌補其帶來的效益損失，那么該公共政策就是可行的。該分析范式的局限性在于：根據埃奇沃斯盒狀圖，可以得到一系列帕累托最優的集合，即契約曲線，在該契約曲線上的每一個帕累托最優之間是沒辦法比較的，而公共政策卻需要一個價值判斷，也是經濟學對于公共政策分析的一個假定，如果按照此進行分析，無疑是矛盾的。而且微觀領域的帕累托標準和市場失靈是相背離的，如果以該標準來指導公共政策分析，無視市場失靈的不一致，顯然是不足取的。

3.2 公共選擇下的政治市場博弈分析

公共選擇是對非市場決策和政治決策進行的經濟學分析，公共選擇理論則是以新古典經濟學為基礎，其研究對象是正值市場及正值市場主體，是一門介于經濟學和政治學之間的交叉學科。公共選擇理論認為，人類市場分為經濟市場和政治市場兩大類，以消費者為主體的消費者和以廠商為主體的供給者構成了經濟市場，而在正值市場上則是選民和利益相關者構成了需求者，而政府和官員則構成了正值市場的供給者。經濟市場上人們通過使用貨幣從事商品交易來實現自身的利益最大化，在政治市場上，人們拿著相當于貨幣的選票，選擇能夠給其帶來最大利益的政治家政策法案和法律制度。公共選擇理論認為同一個人處于兩個市場，會按照相同的行為動機進行活動，因此，將兩個市場的兩個方面的行為納入統一的分析框架，用經濟學的基本假設和方法統一分析兩個市場。人們希望通過公共選擇理論達到政府政策的高效選擇，可是往往政策的選擇是低效的，其局限性在于：

首先，無論是選民還是政治家都是理性的經紀人，那么政治家會通過其信息的壟斷地位，盡可能使有利于他們自身利益的政策可以實行，而這卻不一定有利于選民的利益實現，而選民們雖然也想實現自身的利益最大化，但是由于處于信息的劣勢地位，而且無途徑、無資本獲得關于政策提案的詳細內情，無法利用選舉權來約束政治家。

其次，公共選擇理論的中位數投票理論指出，在簡單多數的原則下，最后政策的選擇體現中位數選民的意愿。因此，政治家會選擇體現中位數選民偏好的政策來實施，有些優質的政策可能并是能被所有選民贊同，可以偏向于弱勢群體一方，這時有可能是，即便該政策提案是好的，也難以達到最優的結果。

再次，利益集團為了維護自己的利益可能會采取不正當的政治權勢影響政府議案和選民的意識，左右選民的投票行為，使得政府作出不利于選民的決策。從純理論角度分析，利益集團是政策博弈的強勢一方，政府是博弈的中間人，而民眾就是政策博弈的弱勢一方。強勢的利益集團往往會根據自身利益，來唆使政府制定政策向其有利一方進行。在這個框架下，院外游說、尋租，利益集團和投票等因素共同作用產生了公共政策，而不可避免地會導致市場失靈，而政府失靈的存在導致了該范式局限性的存在。

3.3 新制度主義的交易費用分析

新制度主義認為，好的公共政策應該能降低市場的交易成本并最大化社會福利。因此，其判定一個公共政策好壞的標準就是交易費用的高低，其初衷是對新古典經濟學的批判，改造和發展，最終仍是擺脫不了新古典經濟學的框架，比如資源的稀缺性、理性經濟人、內生制度、偏好等概念來自對新古典經濟學的直接運用，而且直接套用例如新古典經濟學的價格分析，而且交易費用最小化的邏輯也來自新古典經濟學收益最大化的變體。另外，科斯之后的關于交易成本的分析都將倫理和道德置之度外。

3.4 數理統計和計量回歸分析

主流經濟學利用數理統計模型對公共政策分析進行實證的分析，前提是他們相信數理模型的可信性，以及二手資料的支持和驗證。可是由上文分析可以知道，不是所有的數據都可以量化，而且模型只是對現實生活的仿真，無法和現實生活等同。在這部分要指出的是，政策分析者在選取數據的時候，往往會為數據預付上自己希望的結果，從而指明了解釋變量，在選取解釋變量相關數據的時候，往往選擇與他們所想象到的結果相關的先決條件有關的數據，而拒絕其他可能相關的數據，因此作出的結果可能看起來言之有理，但是實際運用起來則大打折扣。

4 結語

經濟學關于公共政策的分析方法和范式路徑，基本都是對于其理論普適性和假設的運用。但是，由于這些普適性規則和假設已經預設了所能推導出的理論命題或結論，因而所有這些分析在很大程度上就成為一種循環論證。而且現實的生活很難滿足種種假設，使得在政策選擇上很難做出合理的選擇。

[1]丁曉安.個體動機與集體選擇——一個分析“經濟人”理性悖論的框架[J].當代財經,2009(3).

[2]希爾曼.公共財政與公共政策:政府的責任與局限[M].中國社會科學出版社,2006.

[3]丁曉安.一種公平效率觀:基于契約理性的嘗試性探討[J].經濟評論,2010(4).