應綜合評價外資貸款的使用效益

江蘇省泰州市審計局 楊衛平

筆者最近通過組織安排，對世行貸款/英國政府贈款某市農村衛生發展項目進行了審計。本文認為，項目資金的使用，在一定程度上促進了當地基層公共衛生事業的發展，推進了初級衛醫條件的改善。但跳出單純審計視野，結合筆者本人的金融認識體會，將項目資金放到整個宏觀經濟背景中去分析研究，人們應全面客觀評價外資在經濟體系中的效益和作用，不要把外資的作用絕對化，放大得無限大，也不能完全不承認它所起的積極作用。

1 正確認識世行貸款資金在項目建設中的作用

1.1 “世界銀行貸款/英國政府贈款中國農村衛生發展項目”

它是由世界銀行貸款和英國政府贈款支持的，在我國江蘇、河南、山西、黑龍江、重慶、青海、陜西、甘肅共八個省40個縣范圍內開展的，綜合、系統的農村衛生改革試點項目。

項目資金來源包括世界銀行硬貸款5000萬美元，英國國際發展部贈款538萬英鎊。中央財政承擔4000萬美元的還款責任，各項目省負責1000萬美元的還本付息。該項目于2008年10月8日簽訂，項目實施周期5年。全國共有40個項目縣。

1.2 貸款的使用方式

這些貸款主要用于鄉村衛生室的建設和縣域衛生宣傳推廣。從基建上看，一個村衛生室建設不含地價和設備大致在10萬元左右。世行提供5萬元人民幣資金，不足部分由鄉村組織配套。在審計時，筆者注意到，雖然金額不大，但項目開工前，需標明世界銀行貸款支持項目在村組公示5天，項目的建設預算也要公示5天 、竣工后財務決算公示5天。有關合同資料、項目實物等也要注明世行項目字樣接受世行的檢查。衛生部、審計署每年向世行報送財務報告和審計報告。通過研究筆者發現，世行本身并未直接參與建設，只是提供了一些資金，這些資金以大約5萬元人民幣一個村的金額被投放到很多村，世行以較少的外幣資金建起了項目，并通過公開媒體的報道和相關標識，在農村留下其關注鄉村居民健康的持久的正面宣傳，付出不大，回報卻很持久。與此同時，在整個項目的建設過程中以及建成后運行中，相關地方配套資金包括行政成本的隱形成本，為項目的順利實施，付出遠多于5萬元的資金，人們卻往往將項目和世界銀行掛鉤而忽略了地方的巨大付出。可以說，沒有地方的支持和協調，以折算區區5萬元人民幣的世行資金，在目前的土地成本、建筑成本、人工成本下，要在鄉村建一個面積為50平米左右的衛生室，并提供醫療設施和網絡設施，是難以想象的，更何況還有建成后財政投入的人員、設備、網絡等源源不斷的支出。可以說，鄉村衛生保健系統的持續健康運行，最終還是財政資金起到了源源不斷的支撐作用。

1.3 村級衛生系統的建設比較

盛名之下，世行的作用真有那么大，進而離不開嗎？筆者認為，沒有相關的外部資金的投入，以財政資金的投放，完全可以建設覆蓋鄉村的初級衛生保健系統。根據1998年國家行政局統計的數據，村的個數是1865247，假如每個村需要10萬建立一個衛生室，財政也只要投入1860億元就可以建立到鄉村一級的衛生保健系統，更何況原來還有許多村莊在歷史上本身已經存在衛生室了。橫向比較一下，財政部稅政司副司長鄭建新在中國進出口企業第11屆年會上稱，“2012年中國內地出口退稅總額達到1萬億元，平均退稅率達到12.9%。”出口退稅實際上是將稅收優惠讓利給外國人，它對那些擁有世界貨幣發行權，以紙幣進口世界物資的國家是有利的。比較而言，在國內環境、資源、社保面臨極大壓力的情況下，我國完全可以降低一部分退稅率，從而降低資源、環境的出口，將節約下來的錢用于國內的民生事業和社會發展，使發展的成果更多地惠及廣大的基層群眾。

2 客觀評價外資貸款的必要性

2.1 經濟建設中外資的作用

2012年3月底，我國外匯儲備余額3.3萬億美元，居世界第一。日本1萬億，位列第二。以下俄國4千億，臺灣4千億，歐元區2千億，德國370億，世界第一經濟體美國也只有460億。我國外匯儲備中，70%是美元資產，其中60%以上又主要以美國國債形式存在。由上可見，我國并不缺少用于國際支付的外國貨幣，利用外國貸款或者外資在經濟學上的含義并不是很經濟。

2.2 外幣只是可以無限印刷的不對應物資的信用貨幣

向我國提供貸款的國家或機構，其擁有的外匯也遠不及我國，理論上他們比我國“差錢”。當然，這些外幣又是由他們印刷的，他們可以無限印刷。因為1971年后，世界早已不是“金本位”，是純粹的信用貨幣時代了。美聯儲紐約銀行是這樣描述美元的，“美元不能夠兌換財政部的黃金或其他任何資產。關于支撐‘美聯儲券’的資產問題沒有實際意義，它只有記賬方面的需要……銀行在借款人承諾還錢時(IOU)，產生出貨幣。銀行是通過將這些私人和商業債務‘貨幣化’來創造金錢的”。

3 深入研究外資貸款及其他外資對國內經濟運行的影響

3.1 外匯儲備的形成

外資進入我國后，我國相關機構收到外幣，在國內不可直接流通，需要通過商業銀行兌換成人民幣，商業銀行再在上海銀行間外匯市場買賣。一般最終因央行出價最高而被其收購，從而形成外匯儲備。央行本身不賺錢，收購外幣的資金來源主要是增發的人民幣。因此，每一筆外幣進來，商業銀行系統就被注入等量的人民幣基礎貨幣(1：7左右)。流通中的貨幣多了，如果沒有等量的物資對沖，物價就會上升。如此，我國獲得了外幣，外資獲得我國的企業實體及股權等，這實際上是一種交換。

3.2 外資的對外使用

人們注意到，美國對我國的人民幣卻是不接受其在美國的使用的。筆者不認為這符合WTO的對等原則。就是人們以收到的美元在其國內的使用也是有嚴格限制的。國內企業用美元收購美國的礦山、石油、創辦企業，如華為收購軟件公司等，往往會以危害國家安全為由被美國否決。人家只同意你購買其龐大的國債或兩房債券等，實際上將他的貨幣又收走了，如此循環往復。2013年6月末，外匯儲備余額為3.50萬億美元，就是央行資產負債表上的25萬億的人民幣外匯資產。如此以往，巨量外匯資產最終擠壓了貸款、貼現等其他貨幣投放途徑，以外匯方式掌握人民銀行的基礎貨幣發行渠道。再經過商業銀行的貸款貨幣投放乘數后，形成目前人們常說的貨幣發行量總額100萬億之巨，是GDP的2倍。2004年，根據國務院發展研究中心的報告，外資掌握了我國對外開發的27個產業中的21個。而我國，付出人民幣，獲得了他的外幣，但在他的國內使用都受到限制，不可投資實物，只可投資證券資產。次貸危機時，投資的金融產品也就岌岌可危了(前不久，歐洲債務危機，希臘國債的私人投資者被減計70%)。因此，“己所不欲、勿施于人”，按照對等原則，我國也無須允許外幣(所謂外匯儲備)在國內隨意使用，搶占資源，控制產業，甚至最終控制我國的基礎貨幣發放。

4 對包括外資貸款再內的外資運用的建議

綜上所述，對包括世行貸款/英國政府贈款及其他直接投資在內的外資使用，我國應深刻認真分析其以紙幣換資源的特性和循環回流性，客觀評價其作用，積極開展相關研究工作，同時，結合稅收改革，加大財政對衛生社會事業的支持力度，結合我國金融實際，從宏觀上做好風險防范和政策調控。

[1] 世界銀行貸款/英國政府贈款中國農村衛生發展項目操作手冊(080808修訂稿).

[2] 2012年3月貨幣統計概覽[EB/OL].中國人民銀行網站.

[3] 2013年6月貨幣統計概覽[EB/OL].中國人民銀行網站.