我國個人所得稅稅收流失問題的分析與對策研究①

新疆大學經濟管理學院 徐曉莉 陳霞

稅收是國家財政收入的主要來源，是國家機器運轉的保障，個人所得稅經過20多年的發展，已經成為我國的第四大稅種，其稅收規模迅速增長，為國家財政做出了巨大貢獻。但現實中個稅的收入額遠達不到其應納稅額的50%，稅收流失問題令人堪憂。個稅是我國征收范圍最廣，難度最大的稅種，也被認為是流失最嚴重的稅種，是稅務部門“征管第一難”的稅種，民間戲稱為“征的不如漏的多”。

1 我國個人所得稅流失現狀分析

1.1 我國個人所得稅現狀分析

隨著生活水平的提高，國民貧富差距日漸加大，為了達到個人所得稅最初的設置意圖，即調節收入分配差距、促進公平，近些年個稅改革一直在朝著劫富濟貧的方向努力。但由于各方面的阻力與困難，個稅的80%以上依然由中低收入階層承擔，可以說個稅的改革步伐極其緩慢。

我國現行的個稅稅制表現出四大特點：一是將個人所得細分為11種類型，并依據不同標準進行征稅；二是同時采用累進稅率和比例稅率，并實行定額與定率相配合的方式征收；三是采用課源制和自行申報兩種征收方式；四是將個人作為課稅主體，且對本國公民與外國公民適用不同扣除額和稅率。

1.2 我國個人所得稅流失的現狀分析

自1980年個稅起征以來，征收方式和管理制度不斷完善。1994年第一次個稅改革有力推動了個稅收入持續增長，數據表明：1993年個稅收入為46.52億元，2005年達到2093.9億元，年均170億元；2005年的個稅次改革又一次推動了個稅收入的大幅增長，稅收收入年均增長額超300億元。自1994年以來，個稅收入的年增長額都遠高于同期的總稅收收入增長額。

但是如果將個稅收入增長與近20年的居民收入增長相比較，就只能是望其項背。改革開放以來，我國居民收入發生了天翻地覆的變化，渠道多元化、形式多樣化，實際收入的年增長速度是個稅增長速度的十倍、百倍。理應是收入越多繳稅越多，但為何居民收入快速增長的同時，個稅收入增長卻顯得如此緩慢？據估算個稅每年的稅收流失額是實際征收額的2到5倍，稅收流失問題嚴重。

2 我國個人所得稅稅收流失的原因分析

個人所得稅流失既有內部原因，也有外部客觀原因，本文擬從以下幾個主要的方面進行分析。

2.1 個人收入多元化

改革開放之初，居民個人收入以工資薪金為主，個稅設置比較狹窄，但隨著經濟全球化的發展，居民個人收入分配渠道呈現出多元化、隱性化特點，稅務監管部門難以確定個人收入的真實情況，個稅制度已不再適用，在一定程度上造成了稅收流失。

2.2 稅制缺失

現行個人所得稅制是單純的分類課征，雖然稅法明確規定工資薪金所得、個體工商戶的生產經營所得、承租經營承包經營所得等11項應納稅所得，但實際執行中只有工資薪金真正實現了代扣代繳，其余項目稅收都因無法監控而流失。

個稅以個人為征收主體，不考慮個人自身的年齡、健康、地區以及家庭負擔等因素，使得同等收入的個體實際稅負差異巨大。A、B兩人收入都為4000元，A身體健康，父母都有固定收入，B有妻兒、身有殘疾，且父母都無收入來源，那么兩人都繳納相同的稅款顯然有失公平。即使A、B兩人家庭環境無異，但A生活在北京，B在縣級城鎮，兩人生活成本迥異，名義上同等的稅負實際上卻有差距。

2.3 征管不力

2.3.1 信息不對稱

信息不對稱是經濟學中的經典理論，在個人所得稅的征管中，由于信息不對稱，稅務征管部門不能準確掌握納稅人的各項收入情況，而人的利己性和逐利性促使個人少納或者不納稅，征管部門也無從查證，稅收大量流失。

2.3.2 征管權與歸屬權不匹配

個人所得稅屬于地方稅種，但稅款的絕大部分卻劃歸到國稅，地稅部門“出力不得好”。那么，地稅機關自然會將主要精力轉移到自己能享受稅款的其他稅種征收上，對個稅的征管缺乏積極性。征管權與歸屬權不匹配，使得個稅征管過程中主管機關怠于執行，造成稅收流失。

2.4 納稅意識淡薄

自古稅賦都被老百姓認為是苛捐雜稅，是對自身利益的掠奪，因此對于稅收都有一種厭惡感，即使是近代以來人民的思想意識不斷提高，但居民的納稅意識依舊淡薄。究其原因，很多納稅者認為國家的稅收并不像宣傳的那樣“取之于民，用之于民”，認為自己就算是依法納稅了也享受不到益處，所以自覺納稅的素養缺失。

3 治理個人所得稅稅收流失的對策建議

多年來人們總以提高起征點作為個稅改革的焦點，力求通過提高起征點來降低中低收入者的稅負，但是起征點的幾次上調都只是隔靴搔癢，沒有發揮實質性作用，稅收流失依然嚴重。本文主要從以下幾點對治理個稅流失做一些建議。

3.1 稅收制度改革

3.1.1 征收模式改革

個稅的征收模式有分類制、混合制和綜合制三種，稅制發達國家都已從分類制改革為混合制和綜合制。綜合征收固然是好，但要以完善的信息共享體系和較高的公民納稅意識為前提，目前我國并不適合，因此個稅征收模式只能先過渡到混合制。先將性質相近的工資薪金、勞務報酬、稿酬所得等合并，將個體工商戶的各種收入合并，盡量減少稅目；繼續減少個稅級數、降低稅率、擴大級距，讓更多的工薪階層少繳稅。以此縮小避稅空間，抑制個稅流失。

3.1.2 轉變課征主體

個稅以家庭為征收單位已經經過多年的討論研究，將家庭作為課征主體，考慮到個人的實際納稅能力，體現出量能負擔的公平原則。但以家庭為納稅主體要有幾個前提：首先，對家庭的界定以及個人婚否、贍養老人數量、子女教育支出、家庭成員健康狀況等信息；其次是實行房屋、產權等重大財產登記制度；再次是完善金融體系，推廣信用卡和儲蓄卡的使用，嚴格控制現金的使用；最后是建立工商、銀行、民政、社保、公安等各部門的信息共享系統。以上條件具備，以家庭為課征主體的推行才能順利實施。

3.2 改革申報、服務體制

3.2.1 完善申報制度

現行申報制度主要是工資薪金課源制和其他收入自行申報，過度依賴與代扣代繳制，由于信息不對稱和納稅意識淡薄，申報制度并未發揮其應有作用。應該借鑒國外建立精細化和規范化的納稅申報制度，采用統一且唯一的“納稅人識別號機制”，建立納稅人個人檔案，進行雙向申報。一方面約束代扣代繳企業和納稅人，一方面便于稅務稽查，緩解稅收流失。

3.2.2 轉變服務機制

轉變服務機制主要考慮稅務機關的身份由管理者轉為服務者，多站在納稅人的角度考量稅收，為納稅人貼心服務。作為國家職能部門，正是稅收支撐著稅務部門的運轉，因此稅收征管者更應該以服務的姿態對待納稅者，而不是現在的領導者、管理者身份。

3.3 加強征收管理

加強征收管理主要是從國家稅務機關的角度出發，提升稅務管理能力和約束力。

3.3.1 建立法制保障

法制缺失是我國目前很多領域面臨的難題，個稅法制也難逃其害。因此建立完善的法制體系是征管機關依法執業的標準和保障，但完善個稅法制并不是說大量制定與個稅相關的法律法規，法律條令貴在精準有效，適當地取消一些地方性的法規條文，歸集建立權和解釋權更有助于法律法規的嚴肅性和可實施性。

3.3.2 嚴厲懲罰制度

現行的稅法規定：稅務機關對偷逃欠稅者追繳其稅款和滯納金，并處以稅款50%以上5倍以下的罰款。這樣處罰力度輕，罰款彈性大，沒有體現出稅收的強制性、嚴肅性和公平性。偷逃欠稅者違法的機會成本極小，而收益很大，低風險高收益的誘惑致使稅收大量流失。因此，應借鑒美國經驗，在稅法中加大嚴懲力度增加違法的機會成本。

3.3.3 機構設置優化

上文分析到個稅征管權與歸屬權不匹配，主要原因就是機構設置不合理，要解決這種管理設置不合理問題就應從優化機構設置入手。第一，國稅地稅兩局分立的現狀本身就存在很多問題，稅務機構臃腫、職權交叉、征管不力……第二，稅務稽查不獨立，受制于征管部門，難以發揮稽查作用。第三，沒有專門的稅務法庭或者稅務警察，稅務違法案件處理彈性大。因此，有專家提議精簡機構，合并兩局、獨立稽查等。

3.3.4 征管方式現代化

目前個稅征管過分依賴于代扣代繳，且自行申報程序復雜，因此應當充分利用信息技術簡化申報程序、實行個稅網上申報、查詢等。當下大部分地區企業報稅已全面網絡化，若將這種網上申報擴展到個稅上，使個稅申報可以足不出戶，那么征管方式就實現了初步的現代化。

3.3.5 加強宣傳，增強納稅意識

加強稅收宣傳是提高納稅意識的根本。及時利用信息時代賦予媒體界廣泛的覆蓋面和充分的影響力，微信、微博等日益風靡，那么稅收宣傳就應該借此東風，宣傳稅收對公共財政的重要作用及與公民生活密切相關，適時公布社會公眾人物的納稅情況及稅務違法的懲處案件等等。讓公民真切了解稅收的作用，提高自身納稅意識，從主觀上減少稅收流失。

4 結語

個稅流失之所以屢治無效，很大程度上是因為稅制設計和征管存有缺陷、法制不健全和公民意識弱、現代化信息技術發展還不到位等，因此治理個稅流失需從各方面共同下手，強強聯合。

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