對目標(biāo)群體政策客體地位批判與主體地位的構(gòu)建

張玉強

（廣東海洋大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，廣東 湛江 524088）

美國政策學(xué)者艾利森認(rèn)為政策目標(biāo)的實現(xiàn)10%取決于政策方案的制定，90%取決于有效的政策執(zhí)行。這雖然極大的強化了政策執(zhí)行的作用，但過于夸張之余，又忽視了目標(biāo)群體的作用。目標(biāo)群體，學(xué)術(shù)界也稱標(biāo)的人口，指政策所制約和規(guī)范的社會成員，對于政策系統(tǒng)而言，目標(biāo)群體是其構(gòu)成的要素之一。但對于目標(biāo)群體在政策系統(tǒng)中的定位問題，一直以來，都是以政策客體的地位存在的，這樣看似簡單明確和普遍認(rèn)同的觀點，卻存在著嚴(yán)重的邏輯問題和現(xiàn)實弊端。

一、傳統(tǒng)政策客體觀下，目標(biāo)群體作為政策客體而存在

縱觀國內(nèi)比較權(quán)威的政策學(xué)著作和教材，其中大多對目標(biāo)群體進(jìn)行了界定和論述，分析之余，我們發(fā)現(xiàn)目標(biāo)群體都被定位在政策客體的身份上，這主要體現(xiàn)在三個方面：

1.“人事兩分”視角下的政策客體研究

“人事兩分”視角是目前大多數(shù)學(xué)者分析政策客體時基本采用的視角，即從“人”的方面和“事”的方面來界定政策客體。其中，從人的方面，政策客體就表現(xiàn)為目標(biāo)群體。如寧騷教授認(rèn)為：“公共政策總是針對特定的事件、問題或社會群體而規(guī)定的行為準(zhǔn)則，因此，可以從‘事’（政策所要處理的社會公共問題）和‘人’（政策發(fā)生作用的對象，即社會成員）兩個角度來認(rèn)識公共政策客體。”[1]陳振明教授更為明確地指出：“政治客體指的是政策所發(fā)生作用的對象，包括政策所要處理的社會問題（事）和政策所要發(fā)生作用的社會成員（人）兩個方面，從人的角度看，政策所發(fā)生作用的對象是社會成員，這些受規(guī)范、制約的社會成員稱為目標(biāo)群體。”[2]因此，“人事兩分”的視角下，政策客體由社會問題和目標(biāo)群體共同構(gòu)成。

2.“雙重身份”屬性中的目標(biāo)群體研究

目前很多學(xué)者，在確定了目標(biāo)群體的客體身份同時，又看到了目標(biāo)群體可以通過各種方式參與到政策過程之中，和政策制定主體和執(zhí)行主體一道影響政策的運行，因而，又賦予了目標(biāo)群體一定的主體身份，從而使目標(biāo)群體兼具主體和客體雙重身份。如婁成武教授，在說明目標(biāo)群體客體身份同時，又提到，政策指向的民眾也是“政策主體”的有機組成部分，如果說第一類主體（管理者）是直接參與政策過程的話，那么第二類主體（民眾）則可以認(rèn)為是間接地參與政策過程中來。[3]其他很多學(xué)者雖未明文指出目標(biāo)群體也是政策主體，但在政策主體定義中，都包含了間接影響政策的利益集團(tuán)或公民個人，這也都隱含了對目標(biāo)群體“雙重身份”的認(rèn)定。

3.政策客體既定后的能動作用分析

在政策客體定義的描述中，更多的是體現(xiàn)政策對目標(biāo)群體的影響和制約。然而，目標(biāo)群體作為政策中利益的潛在滿足者或損害者，必然會盡己所能的來參與和影響政策，發(fā)揮主觀能動性。很多學(xué)者也分析了這種行為，如婁成武教授就鮮明地指出：“雖然政策的標(biāo)的人口要受制于政策，但政策的標(biāo)的人口不是消極地受政策的約束，而是對政策具有能動的作用。”[4]而陶學(xué)榮教授則更為具體的分析了影響政策實施的目標(biāo)群體的因素，包括目標(biāo)群體的規(guī)模、目標(biāo)群體的結(jié)構(gòu)、目標(biāo)群體的要素性質(zhì)和目標(biāo)群體的認(rèn)知態(tài)度。[5]雖然，大家注意到了目標(biāo)群體對于政策具有能動作用，但這都是首先將其作為政策客體，而后在受到政策影響的基礎(chǔ)上才具有和發(fā)揮的，因此，對目標(biāo)群體能動作用的強調(diào)，也是在一定程度上強化了其的客體地位。

二、對目標(biāo)群體政策客體地位的反思與批判

綜上所述，對目標(biāo)群體的政策客體地位的認(rèn)知十分深入人心，但這種認(rèn)知不僅造成了理論上的混亂，更無益于政策的實踐。

1.違背了公共政策的本質(zhì)內(nèi)涵和外在規(guī)定

美國政治學(xué)家戴維伊斯頓把公共政策作為一種“價值的權(quán)威性分配”[6]，而陳慶云教授，認(rèn)為伊斯頓的“價值”其實就是“利益”，并將公共政策定義為，“是政府依據(jù)特定時期的目標(biāo)，在對社會公共利益進(jìn)行選擇、綜合、分配和落實的過程中所制定的行為準(zhǔn)則。”[7]因此，可以說公共政策的本質(zhì)內(nèi)涵就是對公共利益的調(diào)整和分配。從這個角度看，公共政策的作用客體應(yīng)是公共利益，而這種公共利益又在特定階段和范圍內(nèi)，表現(xiàn)為目標(biāo)群體的利益。而目標(biāo)群體和公共利益顯然不能簡單的等同起來，因為目標(biāo)群體可能會代表公共利益，也可能會偏離它，而公共利益有時也不僅僅表現(xiàn)在目標(biāo)群體的身上，而表現(xiàn)在其他主體身上。因而，將目標(biāo)群體代替公共利益作為政策客體，顯然不符合公共政策的內(nèi)涵規(guī)定。另外，公共政策本質(zhì)是對公共利益的調(diào)整，外在的表現(xiàn)形式卻是一系列的行為規(guī)范，“公共政策是一種行為準(zhǔn)則或行為規(guī)范。總是規(guī)定對象應(yīng)該做什么和不應(yīng)該做什么；規(guī)定哪些行為受鼓勵，哪些行為被禁止。”[8]從這里可以看出，政策作為一種行為規(guī)范主要是影響和制約目標(biāo)群體行為的，因此，從外在規(guī)定上看，政策客體又是目標(biāo)群體的行為，而不是目標(biāo)群體。

2.造成了政策制定、執(zhí)行主體和目標(biāo)群體的對立地位

把目標(biāo)群體看作是政策客體，其實質(zhì)就是將其與政策制定者和執(zhí)行者這些政策主體對立起來，因為，“把政策受眾視為政策客體的人，無例外地都取同一理論視角，也就是取與政策制定及執(zhí)行主體一致，居高臨下的視角。”[9]而這種對立關(guān)系，又必然會有兩種后果，一是，使政策制定主體和政策執(zhí)行主體，脫離政策的影響之外，不易受政策的控制和制約。而無論是政策制定者，還是執(zhí)行者，首先作為社會成員，都必須在政策的調(diào)控之內(nèi)，換句話說，他們在非政策制定和執(zhí)行的時候，也應(yīng)是目標(biāo)群體的組成部分，而將他們與目標(biāo)群體對立起來，則無益于這種身份的顯現(xiàn)。二是，不利于目標(biāo)群體應(yīng)有作用的發(fā)揮。雖然在主體和客體分開的前提下，目標(biāo)群體作為客體可以發(fā)揮一定的能動作用影響政策制定者和執(zhí)行者，但也只是在對立前提下如何謀求協(xié)調(diào)和統(tǒng)一的嘗試，其作用要依賴于政策制定者和執(zhí)行者的態(tài)度以及民主參與機制的狀況，這必然會影響和限制目標(biāo)群體作用的發(fā)揮。

3.混淆了目標(biāo)群體的主體形態(tài)和依附屬性

目標(biāo)群體的主體形態(tài)是社會成員，雖然，在政策之中，由于受到政策的影響和影響政策，其又以特殊的社會成員而存在，但就其本質(zhì)而言仍是一種獨立的社會主體，具有生理屬性和社會屬性，同時也表現(xiàn)出諸如態(tài)度、行為、興趣、利益需求等主體的依附屬性。在受到政策影響之時，其實只是部分行為和利益屬性成為了政策作用的對象。所以說，政策本質(zhì)決定了政策影響的是目標(biāo)群體的一些依附屬性，而非目標(biāo)群體主體形態(tài)。將他們簡單的混淆，不利于對政策客體的準(zhǔn)確和具體的把握，同時也造成了目標(biāo)群體科學(xué)定位的困難和障礙。

4.導(dǎo)致了政策主體與政策客體關(guān)系的混亂

西方政策科學(xué)的論著或教科書往往將政策主體或政策活動者劃分為官方的和非官方的兩類。官方的政策活動者是指政策體制內(nèi)的、行使公共權(quán)力的政策過程的參與者。一般包括國家機構(gòu)、執(zhí)政黨、政治家和官員；非官方的政策活動者是指政治體制外的、不直接行使公共權(quán)力的政策過程的參與者，主要包括利益集團(tuán)、公民（選民）、大眾媒體以及民間思想庫等。[10]國內(nèi)的大多學(xué)者也大多持這種觀點，認(rèn)為政策主體不僅表現(xiàn)為政府的決策和執(zhí)行部門，還包括來自民間的組織和個人。而民間的組織和個人中，目標(biāo)群體由于和政策的利益關(guān)聯(lián)，必定是其中主要構(gòu)成部分。因而，目標(biāo)群體因受政策影響成為政策客體，影響政策而成為政策主體，具備政策系統(tǒng)中的雙重身份。同樣道理，政策制定主體和執(zhí)行主體影響政策成為政策主體，同時他們也要受政策影響和制約，變成目標(biāo)群體，成為政策客體。所以，按照這樣的邏輯，政策主體即為政策客體，由共同的要素構(gòu)成，這與現(xiàn)實情況不符，更導(dǎo)致了主體影響主體的邏輯錯亂。

三、目標(biāo)群體主體地位的確立與政策客體構(gòu)成的調(diào)整

既然目標(biāo)群體作為政策客體具有諸多問題和弊端，那么就需要對其進(jìn)行重新的地位定位。筆者認(rèn)為，目標(biāo)群體應(yīng)在政策系統(tǒng)中應(yīng)作為政策主體而存在，這樣目標(biāo)群體在新的政策系統(tǒng)構(gòu)成中，不再處于政策客體地位，也不再具有主、客體“雙重身份”，而成為政策主體的構(gòu)成部分之一。首先，目標(biāo)群體作為政策主體，進(jìn)入政策主體系統(tǒng)，可以在地位上獲得與政策制定主體平等的地位，進(jìn)而可以在政策制定過程中，充分表達(dá)自己的利益需求和政策建議，同時可以有效地和政策制定主體進(jìn)行利益討價和意見互動，從而在另一方面也有利于政策制定主體重視目標(biāo)群體的利益需求，更加體現(xiàn)民主參與機制的成效；其次，目標(biāo)群體政策主體地位的獲得，可以更好地以政策主人的立場，主動和積極地認(rèn)知和理解政策，從而有利于政策執(zhí)行主體降低來自目標(biāo)群體的執(zhí)行阻力和提高他們的認(rèn)同感；再次，將目標(biāo)群體放置在政策主體地位上進(jìn)行思考和研究，也有利于政策研究和咨詢?nèi)藛T，重新思考研究視角，自下而上的設(shè)計政策方案，從而與傳統(tǒng)的自上而下的研究視角形成良性互動。那么，如果目標(biāo)群體脫離政策客體身份，進(jìn)入政策主體隊伍之中，就需要對政策主體和政策客體構(gòu)成進(jìn)行重新思考和調(diào)整，如圖1所示：

1.政策主體可以從政策的影響力量來源分為政策制定主體、政策執(zhí)行主體和目標(biāo)群體（政策接受主體）三部分。這三大主體在政策系統(tǒng)中的作用是不同的，但彼此之間又是相互的依存和互動的關(guān)系，具體表現(xiàn)在政策制定主體，需要政策執(zhí)行主體的信息反饋，政策接受主體的參與支持，而政策執(zhí)行主體，需要政策制定主體的支持和控制，也需要政策接受主體的接受和配合。因此，他們互動的結(jié)果，以政策的形式規(guī)范政策客體，而政策客體對政策主體起到的作用是規(guī)范結(jié)果的反饋，以作為政策微調(diào)或新一輪政策出臺的依據(jù)，這也表現(xiàn)了主體與客體之間互動統(tǒng)一的規(guī)律。

2.政策客體的構(gòu)成，應(yīng)避免從“人事兩分”的視角來研究，而應(yīng)以“問題導(dǎo)向”視角來分析。因為，政策得以形成和存在的一個根本前提就是解決社會問題的需要，因而政策的設(shè)計和實施也都是圍繞著如何解決社會問題而展開的，那么，政策必然涉及到怎樣調(diào)動社會資源和規(guī)范社會行為等問題，因為它們是社會問題解決的基本要素和條件，這些要素和條件也就是我們政策客體的內(nèi)容。依據(jù)這樣的思路，政策客體可以分為政策問題、公共利益和社會行為，其反應(yīng)了政策作用的內(nèi)容是公共利益，作用的目標(biāo)是政策問題，而作用的對象是社會行為，同時它們又統(tǒng)一在政策的作用的過程之中，主要表現(xiàn)在政策通過對社會行為的調(diào)控，可以是鼓勵，也可以是限制某些社會行為，從而實現(xiàn)對公共利益的調(diào)整和分配，最終解決的是基于公共利益需求和平衡而產(chǎn)生的社會問題。而這種社會行為，不僅專指目標(biāo)群體的社會行為，其中政策制定主體，在非制定政策之時，政策執(zhí)行主體在非執(zhí)行政策之時，其行為都是社會行為的構(gòu)成。因此，政策所規(guī)范的社會行為，是整個政策主體的社會行為，而非目標(biāo)群體的社會行為。換句話說，政策主體通過利益互動，形成的政策，反過來又來規(guī)范自身的行為，進(jìn)而達(dá)到公共利益的滿足和平衡。從這個角度看，既解決了主體對主體作用的邏輯尷尬，又將主體和行為統(tǒng)一在政策主體和客體相互作用的過程之中。

[1]寧騷.公共政策學(xué)[M].北京：高等教育出版社，2003：234.

[2]陳振明.公共政策分析[M].北京：中國人民出版社，2003：50～51.

[3]婁成武，魏淑艷.公共政策學(xué)[M].沈陽：東北大學(xué)出版社，2003：55.

[4]婁成武，魏淑艷.公共政策學(xué)[M].沈陽：東北大學(xué)出版社，2003：59.

[5]陶學(xué)榮.公共政策學(xué)[M].沈陽：東北財經(jīng)大學(xué)出版社，2006：52～53.

[6]戴維·伊斯頓.政治體系——政治學(xué)狀況研究[M].北京：商務(wù)印書館，1993：123.

[7]陳慶云.公共政策分析[M].北京：中國經(jīng)濟出版社，1996：9.

[8]陳振明.公共政策學(xué)——政策分析的理論、方法和技術(shù)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2004：5.

[9]胡平仁.在權(quán)力與權(quán)利之間——公共政策學(xué)新論[M].長沙：湖南人民出版社，2002：83.

[10]陳振明.公共政策學(xué)——政策分析的理論、方法和技術(shù)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2004：5～6.