青海省土地利用分區與差別化土地政策研究

■ 司慧娟

（青海省國土規劃研究院，西寧 810008）

1 青海省概況

青海省位于我國西北地區中南部、“世界屋脊”青藏高原的東北部，地處北緯31°39′-39°19′、東經89°35′-103°04′之間。南北跨緯度7°40′，寬約800千米；東西跨經度13°29′，長約1200千米，總面積69.66萬平方公里，為全國陸地總面積的1/13，僅次于新疆、內蒙古和西藏自治區，位居全國第四。氣候寒冷，年平均氣溫-5.6℃—8.6℃，平均海拔在3000米以上，大部分地區海拔在3000-5000米之間。境內有全國最大的循環經濟試驗區—柴達木循環經濟試驗區、可可西里無人區、三江源自然保護區。

全省總面積69.66萬平方公里的土地中，牧草地4212.93萬公頃，占全省土地總面積的一半以上；其次是未利用地2423.01萬公頃，占全省土地總面積的34.78%，主要分布在西部自然環境嚴酷的柴達木盆地和青南高原。牧草地與未利用地兩項之和占全省土地總面積的89.62%，這是青海特殊的地理環境所形成的土地利用類型特點。全省耕地58.80萬公頃，不及全省國土總面積的1%，主要分布在日月山以東較溫暖的河湟谷地和西部海拔較低的盆地和灘地上，其中，坡度為6°-15°的耕地共20.80萬公頃，占耕地總面積的35.37%；坡度為15°-25°的耕地8.42萬公頃，占耕地總面積的14.32%。特殊的氣候、地形以及部分人為因素致使大部分地區土地生態環境十分脆弱，東部黃土高原地區水土流失嚴重，西部和南部地區沙漠化、鹽漬化及草地退化強烈。土層薄、質地粗，高寒植被一旦遭到破壞，恢復極為困難，生態環境保護壓力巨大。

2 青海省土地利用分區

土地利用分區即根據地域分異規律，以土地利用現狀和土地資源的適宜性為基礎，根據土地利用條件、利用方式、利用方向和管理措施的相似性和差異性，將規劃區內土地劃分為不同的土地利用區域，為土地利用的調控和管理提供依據。劃分土地利用分區可明確各區域土地利用管理的重點，有針對性地指導各區域的土地利用和調控[1-2]。《青海省土地利用總體規劃（2006-2020）》立足全省土地資源特點及未來土地利用方向，將全省劃分為東部土地利用區、環青海湖土地利用區、柴達木土地利用區、青南土地利用區四個分區。

2.1 東部土地利用區

東部土地利用區包括西寧市及所轄湟中縣、湟源縣、大通縣、平安縣、民和回族自治縣、互助土族自治縣、樂都縣、化隆回族自治縣、循化撒拉族自治縣、同仁縣、尖扎縣、貴德縣和門源縣，共17個縣（區），行政轄區面積3.53萬平方公里，占全省總面積的5.07%。該區地處黃土高原向青藏高原過渡區，海拔1650-5000米，是以山地為主的山盆相間地貌，以黃河、湟水、大通河谷地為中心向兩側呈帶狀階梯式抬升；是全省政治、經濟、文化中心，礦產資源精深加工基地、特色農牧業產業化基地；是聚集經濟和人口的重要地區，人居適宜性相對最好、土地開發強度最高；是全省重點農業區，也是青海省委、省政府提出的“東部城市群建設”地區。2010年，該區總人口398.96萬人，占全省總人口的70.80%，地區生產總值864.61億元，占全省GDP的64.02%。

2.2 環青海湖土地利用區

環青海湖土地利用區包括海北州祁連縣、剛察、海晏縣，海南州共和縣、貴南縣，海西州天峻縣，共6個縣，行政轄區面積7.71萬平方公里，占全省總面積的11.07%。該區以青海南山為界，以北為高寒氣候的祁連山地，以南屬半干旱氣候的海南臺地。自然條件南北差異和垂直差異較大，水熱條件懸殊。區內山地、盆地、河谷相間分布，海拔普遍高于3000米。該區是青海省天然林的主要分布區，是青藏高原東北部生態安全的天然屏障，是全省畜牧業基地，礦產資源重點開發區之一。2010年，該區總人口35.52萬人，占全省總人口的6.31%，地區生產總值102.74億元，占全省GDP的7.61%。

2.3 柴達木土地利用區

柴達木土地利用區包括海西州格爾木市、德令哈市、烏蘭縣、都蘭縣和冷湖行委、茫崖行委、大柴旦行委，共7個市、縣、行委，行政轄區面積22.74萬平方公里，占全省總面積的32.64%。該區是青、甘、新、藏四省區交往的中心地帶，內地進出西藏之咽喉，在穩藏援藏方面作用突出，是鞏固祖國西南邊防的后勤保障基地，戰略地位重要；海拔2675—6860米，地貌形態主要由極高山、高山、中山、丘陵和盆地組成；光照充足，但干旱少雨，水資源分布不均，土地資源利用嚴重受水資源約束；是國務院批準的柴達木循環經濟試驗區與青海省海西統籌城鄉一體化發展示范區。2010年，該區總人口37萬人，占全省總人口的6.57%，地區生產總值334.32億元，占全省GDP的24.76%。

2.4 青南土地利用區

青南土地利用區包括玉樹州6縣、果洛州6縣，海南州興海縣、同德縣，黃南州澤庫縣、河南縣，海西州格爾木市唐古拉山鎮，行政轄區面積35.72萬平方公里，占全省總面積的51.28%。該區位于青海省南部，是長江、黃河、瀾滄江三大河流的發源地；地處青藏高原腹地，以山地地貌為主，山脈綿延、地勢高聳、地形復雜，海拔為3335—6564m；是青海省最大的牧業區，天然草場分布廣泛，斷續分布有較大面積的原始森林。2003年1月，國務院正式批準（國辦發〔20035號）三江源自然保護區為國家級自然保護區。2010年，該區總人口78.49萬人，占全省總人口的13.93%，地區生產總值85.80億元，占全省GDP的6.35%。

3 土地差別化政策建議

3.1 計劃管理

西部地區要發展，產業化和城市化要向前推進，必須予以土地政策支持。青海省柴達木土地利用區96%是未利用地，其組成基本是荒漠沙礫地、荒草地。而東部土地利用區能進行開發建設的基本是河谷耕地，在年度用地計劃指標的分配上，對于柴達木土地利用區等限制開發區資源性產業應給予指標傾斜。在柴達木循環經濟試驗區內使用國有未利用地進行建設的國家重點扶持項目、公益性基礎設施項目及新能源產業項目的，在保障新增建設用地不突破國家下達計劃指標的前提下，應適當增加土地利用年度計劃指標。

3.2 地價政策

2011年，新疆維吾爾自治區人民政府出臺了《關于減免土地出讓金和新增建設用地土地有償使用費有關問題的通知》，對利用戈壁荒灘等國有未利用土地的，將予以減免土地出讓金和新增建設用地土地有償使用費。可參照國家給予新疆的政策，在西部地區擴大免繳國有未利用地新增建設用地土地有償使用費的政策。

3.3 土地資源開發及挖潛利用

柴達木地區未利用地面積大，土地集約利用的重點應在保護生態的前提下，重點研究未利用地的合理開發、有效利用。而東部土地利用區的土地集約利用應在于對耕地的保護，宜農后備土地資源的整理開發，對現有城鎮規劃區、工業園區的內部改造和挖潛利用。

3.4 建立保護補償機制

國家以財政資金設立生態保護基金或建立優化開發區向限制開發區及禁止開發區的環境補償辦法，作為對限制和禁止開發區域保護環境的補償。繼續推行退耕還林還草政策，逐步恢復西部地區的林草資源環境。另外，由于青海省地理資源特點，耕地一旦被占用，補充難度很大，且補充耕地質量很難達到要求，需中央加大轉移支付力度，以有效解決西部地區耕地保護難等問題。

3.5 集約用地政策

目前，國家出臺了《開發區土地集約利用評價規程》等相關規范，開展對集約用地評價考核。東部土地利用區與柴達木土地利用區承接產業不同，以東部的西寧經濟技術開發區為例，基本以制藥等高新企業為主，柴達木循環經濟產業園區以鹽堿化工業為主，前者占地少，后者占地大，且柴達木地區目前要打造新能源產業基地，風能、光伏等新能源產業用地量大，采用同一產業園區集約用地標準不合實際。

現有的集約用地考核標準將“地均固定資產投資額”、“地均G D P”作為核心指標，對于經濟欠發達、生態環境脆弱的西部地區而言并不適用。如青海省的東部土地利用區，地勢狹窄，發展空間有限，集約用地考核標準可強化對土地的高強度利用，嚴控“廠內綠化率”等指標，而在西部的柴達木土地利用區，顯然不適用“廠內綠化率”的控制作為集約用地的評價標準。柴達木土地利用區地處荒灘戈壁，生態脆弱，區域內綠地少，鼓勵廠內企業開發綠地，對于當地生態環境的改善、生產生活環境的美化起到積極作用，對于提高土地集約利用的環境效益將起到積極作用。

[1]張占錄,張占峰.土地利用規劃學[M].北京:中國人民大學出版社,2006.

[2]蔡玉梅,鄭偉元.土地利用分區與差別化的土地政策[J].中國牧業通訊,2011(1):34-35.

[3]梁學慶.土地資源學[M].北京:科學出版社,2006:34-40,98-99.

[4]畢寶德.土地經濟學[M].北京:中國人民大學出版社,2006.