淺議土地利用規劃中彈性控制的實現途徑

■ 韋晶磊

（天津市國土資源和房屋管理研究中心，天津 300042）

0 引言

土地利用總體規劃是指導土地管理的綱領性文件，是落實土地宏觀調控和土地用途管制的重要依據。上輪規劃實施以來管控成效明顯，表現在區域經濟社會持續快速發展，重點項目的用地需求得到保障和落實，耕地和基本農田得到保護，土地用途管制得到強化，但在實施過程中我們也發現對于一些非預期性的、突發的情況，土地利用規劃缺少前瞻性和應變能力。因此在新一輪規劃的編制過程中，如何增強規劃的應變能力和彈性，避免規劃實施過程中因頻繁調整造成公信力的下降，成為本輪規劃需要解決的新問題。

1 土地利用規劃彈性的概念及必要性

彈性既是物理學名詞，也是經濟學名詞。經濟學上的彈性概念是由阿爾弗萊德·馬歇爾提出的，是指一個變量相對于另一個變量發生的一定比例的改變的屬性。在西方經濟學中，彈性指的是消費者和生產者對價格變化的反應程度。

土地利用規劃是根據當地自然和社會經濟條件以及國民經濟發展的要求，協調土地總供給和總需求，實質是對有限的土地資源在國民經濟各部門間的合理配置，即土地資源的時空配置和安排[1]。上輪土地利用規劃的編制處于計劃經濟時代，具有濃厚的計劃經濟時代特點，也有缺乏靈活性、過多限制與約束的缺點。為了適應我國由計劃經濟體制向市場經濟體制的轉變，使以行政手段為主的計劃型規劃轉變為行政手段和價格手段并用的市場型規劃，規劃編制者必須認識到規劃和市場之間存在著相互聯系、相互制約的關系，即一方面規劃對市場起著導向性、條款規范性的作用，另一方面市場對規劃起著主導性、決定性的作用。

規劃的彈性既是一種動態的思想，也是一種協調的思想。由于土地利用規劃的編制受客觀條件的限制，規劃主體的主觀性以及不可避免地存在著各種不確定性，所以規劃應引入彈性控制的理念，最終使原來過于具體的剛性規劃轉變為應變能力較強的彈性規劃，以鞏固并加強土地利用規劃作為土地管理龍頭的重要地位。從土地利用規劃的嚴肅性來看，規劃的實施政策應當是剛性的，但規劃本身應當具有彈性。

2 土地利用規劃中彈性控制的實現途徑

本研究結合天津市津南區區縣級土地利用總體規劃進行探討，因為它既是市級土地利用規劃的具體落實，也是鄉鎮級規劃及各專項規劃編制的依據，具有承上啟下的作用。2007年9月，津南區人民政府開始組織編制本輪土地利用規劃，本次規劃編制充分吸取了上輪規劃的經驗教訓，在滿足規劃編制的各項要求下，結合當地經濟社會的發展統籌安排各類各業用地，2011年6月經天津市人民政府批復實施。本輪規劃的編制充分考慮了規劃的彈性，增強了規劃的應變能力，賦予土地利用規劃新的內涵。主要體現在以下幾個方面：

2.1 預留數量彈性

2.1.1 市級規劃預留統籌指標

土地利用規劃在數量上的彈性主要指設立的機動指標。土地利用規劃的主旨功能就是對各類各業用地的統籌安排，在實施中應根據土地利用內外部條件的變化，留有進一步改進和完善的空間。市級規劃中預留機動指標，主要指城鄉建設用地指標和基本農田保護面積指標兩類。根據《全國土地利用總體規劃綱要（2006-2020年）》，國家下達給天津市635萬畝基本農田保護目標，在向各區縣分解指標時，預留了基本農田保護面積指標5萬畝。市級規劃預留城鄉建設用地100平方公里，由市政府統一掌握使用，不分解到區縣，也不具體落實土地分區和地塊。預留的指標主要統籌用于規劃編制階段未能預見的國家級、市級以上重大交通、能源、水利等基礎設施項目，重要的社會公益性項目。實踐證明市級預留的指標解決了如海河教育園區一、二期，國家會展中心等國家級、市級大項目的用地需求，緩解了區縣自身指標不足的局面。預留的指標可以調節未來社會經濟發展的不平衡和波動所導致的建設用地的變化，屬于彈性規劃控制范疇[2]。

2.1.2 區縣級規劃預留基本農田指標

按照國土資源部相關文件，本輪規劃中對于在不突破多劃基本農田面積額度的前提下，使用基本農田保護區中規劃多劃的基本農田時，按一般耕地辦理建設用地審批手續，不需另外補劃基本農田。津南區在完成市級規劃確定的基本農田保護目標后又多劃了218公頃的基本農田作為預留。交通、水利等線性工程在規劃編制階段往往難以確定具體線位，在后期的可行性研究、規劃設計階段存在眾多不確定因素，即使規劃中預留了線位，也很容易造成實際線位與預留線位的偏差，因此需頻繁調整規劃。預留的基本農田按照基本農田管護要求實施保護，主要用于規劃期間難以確定線位的交通、水利及其他民生、環保等基礎設施項目。

2.2 預留布局彈性

津南區本輪規劃引入了城鄉建設用地擴展邊界的概念，體現了城鄉發展的導向性，避免了以往城鄉建設用地擴張的盲目性。津南區處于天津中心城區和濱海新區城市發展主軸上，屬城市近郊區，經濟發展較快，但由于城鄉建設用地指標的有限性，對于不能落實城鄉建設用地的未來發展地區，通過劃定城鄉建設用地擴展邊界，形成了有條件建設區，引導了城鄉用地發展方向，從而增強土地利用結構和布局的適應性、靈活性，防止城鄉建設攤大餅式的無序蔓延擴張。但在規劃實施過程中，對于確需調整有條件建設區的項目仍應嚴格審查，擬定規劃調整方案。

2.3 將土地利用規劃與土地管理實際工作相結合

為使土地利用規劃在土地管理中真正發揮龍頭作用，需將土地規劃與土地管理實際相結合。天津市現行征地政策規定：對于道路兩側寬度為50米以上的綠化帶可以實行只征用不轉用。為實現有限的城鄉建設用地指標的高效使用，對于規劃綠線控制寬度在50米以上的等級道路兩邊，特別是穿過城區、鎮區的，土地利用規劃都安排了林地作為綠化帶，節約了城鄉建設用地指標。規劃實施過程中綠化帶不實施轉用，對于綠線控制線以內的現狀建筑物實行不擴建、不新建的政策，逐步實施退出，并逐步實施綠化建設作為道路綠化用地使用。

3 完善規劃制度實現土地利用規劃彈性控制

土地規劃彈性控制的必要性不言而喻，彈性控制的本質，體現在增加剛性指標的適應性以適應發展的不確定性[4]。2003年以來，土地政策開始參與宏觀調控，這是中國特殊國情和發展階段的特殊選擇[5]，而土地利用規劃在參與宏觀調控中處于基礎和綜合地位。在土地利用規劃編制過程中，單從規劃本身考慮增強規劃的彈性控制已滿足不了現實需求，還應完善規劃制度, 為土地利用總體規劃的科學規劃和實施提供切實保障[6]。

3.1 相關規劃與土地利用規劃相銜接

土地利用規劃日益成為政府公共政策的重要組成部分[7]。隨著人地關系日趨緊張，建設用地不集約與浪費的局面并存，經濟體制的轉變，政府職能的轉變，土地利用規劃日益成為政府公共決策的主要組成部分。總結上一輪規劃編制的經驗，土地利用規劃與相關規劃相銜接和相融合的要求更加強烈，特別是城市規劃，兩種規劃都是立足土地資源，必須銜接好才能實現資源的最大利用。

3.2 土地利用規劃過程應上下結合

得益于3S信息技術的不斷進步，隨著對土地規劃基礎信息需求的不斷增加，具有指令性特征的自上而下的規劃越來越不適應市場經濟的需求，缺少上下溝通式的規劃給規劃實施帶來許多問題，因此規劃編制過程中各級規劃應同時啟動，上下結合，分期完成，以實現規劃的宏觀與微觀結合。

3.3 加強土地利用規劃信息化管理

隨著地理信息系統、全球定位系統和遙感等高新技術的應用日益廣泛，規劃數據以及規劃數據的修改都實現了信息化系統管理，改變了傳統紙質作業的情形，實現了土地利用規劃由靜態向動態的轉變。因此應充分借助高新技術，不斷發展科技信息創新，使土地利用規劃再上臺階。

[1]王萬茂，韓桐魁.土地利用規劃學[M].北京：中國農業出版社,2002:45.

[2]趙凱.論縣級土地利用總體規劃中規劃彈性的實現[J].沈陽農業大學學報(社會科學版)，2012,14(1):30-33.

[3]胡健,王雷.土地利用規劃的剛性與彈性控制途徑探討[J].規劃師,2009,25(10):85-89.

[4]曹方.控制性詳細規劃指標“彈性束”策略研究[D].廣州:華南理工大學碩士學位論文,2011.

[5]甘藏春.構建中國特色的土地政策參與宏觀調控體系[J].中國土地,2008(1):31-33.

[6]趙玉玲,朱躍華,唐棣.土地利用的彈性規劃思考[J].國土資源科技管理,2008,25(2):134-137.

[7]董祚繼.中國現代土地利用規劃理論方法與實踐[M].北京:中國大地出版社,2008:149-150.