次生環境影響評價制度理論基礎淺析

杜曉麗，楊 展

（1.鄭州大學 西亞斯國際學院，河南 新鄭451150；2.鄭州北火車站，河南 鄭州450053）

1 引言

隨著環境保護由“末端控制”到“源頭控制”的管理模式的轉變、實現可持續發展戰略思想的形成，環境影響評價所涉及的范圍不斷擴大，但是我國相關環境影響評價制度的環境影響的界定范圍狹小，對于次生環境影響問題涉及很少。隨著人們對環境問題的日益重視，次生環境問題開始受到關注，相關理論的研究也相繼展開。

環境影響是指人類活動（經濟、政治、社會）導致的環境變化以及由此引起的對人類社會的效應。次生環境影響（Deduced Environment）是指原生環境影響因素與環境中其他成分相互作用而產生的新的環境影響。這種影響不是由一定的項目建設和運營直接所引起，而是人們圍繞項目而從事的其他相關的社會、經濟開發活動引起的對自然、社會環境的影響。

環境影響廣義上包括次生環境影響，但是在我國相關環境影響評價制度的各項規定中缺乏關于“環境影響”的明確界定，并且只是以“產生的污染和對環境的影響”簡略帶過。在《大氣污染防治法》和《水污染防治法》提到了“產生的污染和對生態環境的影響”。從這樣的規定中可以看出，我國的環境影響評價制度對環境影響的界定重點落到了對環境產生的“污染”，也就是說我國的環境影響評價制度仍然是以對“環境污染”影響為評價重點。立法上對“生態環境”相對次之地位的規定，導致實踐中的環境影響評價報告書實質上成為專門對環境污染影響的評價報告，對生態系統的影響，對社會經濟、社會文化的評價幾乎為空白，而這些正是次生環境問題。因而建立次生環境影響評價制度，控制次生環境問題，筆者認為是必要的。

對于次生環境影響評價制度建立的理論基礎，主要有法理基礎、環境保護、經濟學、可持續發展理論幾個方面。

2 法理基礎

法是以權利義務配置為機制調整人的行為和社會關系的。權利和義務貫穿于法律現象邏輯聯系的各個環節。權利和義務的關系是權利義務理論的基本內容。權利義務是對立統一的，沒有無義務的權利，也沒有無權利的義務。權利義務是互相對應、互相依存、互相轉化的辯證過程，它們是在對應、依存、轉化的過程中在一組關系內由對立走向統一。權利義務功能的互補性，對于同一主體權利義務同時貢獻著啟動與抑制、激勵與約束、主動與被動、受益與付出的對應機制。

現代社會是一個多元利益并存的社會，各種各樣利益的平衡、實現運用了多種手段與方法來協調、調節，如行政手段、經濟手段、法律手段等。其中，利益的維護和保障所運用的最重要的手段就是法律。法律的產生就是為了社會、公共、個人利益的平衡。法律通過界定利益主體權利義務并強制保障這些權利義務的實現來滿足多元的、錯綜復雜的利益。當然，為了更有效地保護環境、人類與環境中權利義務的分配，運用法律成為必然選擇。

現今世界經濟不斷發展，人們越來越清楚地認識到環境是人類賴以生存和發展的物質基礎，而環境權利則是人權——生存權中最基本的權利。根據權利和義務平等性、一致性原則，人們在依法享有環境權利的同時，必須自覺履行保護環境的義務。在“可持續發展”已經成為世界各國發展共同持有的戰略的今天，提出和強調人類對于環境要權利義務的平等與一致顯得尤為重要。次生環境影響評價的目的就是平衡環境權利義務，實現權利義務的對等性、對應性達到環境公平。次生環境影響評價就是在更廣泛的范圍內，對于行使其民事權利，而對環境這一“非競爭性，非排他性”資源環境進行利用的主體，即：對環境權的行使者主體，同時承擔起預測、評判、制定替代方案的預防環境污染的義務，達到權利義務的一致性。

3 環境保護理論基礎

“預防為主”、“源頭控制”是環境保護的基本原則。預防是指在國家的環境管理中的事前控制機制，是通過計劃、規劃等行政管理手段，采取防范性措施，防止發生或可能發生的各種社會活動對環境的損害?！邦A防為主”是針對環境的特點和國內外環境問題的解決的主要經驗和教訓提出的。環境污染與資源破壞一旦發生往往難于消除與恢復，甚至不可逆轉。如果事后再進行治理，從經濟上來說往往要耗費巨資。而且環境問題時空上可變性大，問題的產生上有緩發性和潛在性，這些特性在次生環境問題上表現得尤其突出，再加上科學技術發展以及人類認識問題的局限性，人類對環境的損害活動造成的長遠影響和最終后果，往往難以及時發現與認識。但當問題出現，往往已無法挽回，或者要付出更多的代價。這種情況要求人類活動必須謹慎注意對環境的長遠的、全局的影響，防患于未然。

源頭控制。源頭控制是基于“末端治理”局限性考察的基礎上提出的環境保護理念。隨著社會經濟的發展，人類對社會的關注領域逐漸擴大，生態環境問題在各個領域開始備受關注。20世紀80年代國際社會“末端治理”興起，同時人們吃驚地發現，盡管某些地方環境污染的劇烈程度有所減輕，但隨著經濟的快速發展生態環境問題也在全球范圍全面爆發，并且與日俱增范圍不斷擴大，已影響到經濟增長、人體健康、文明延續、政治穩定等社會發展的所有宏觀和微觀層面。總結歷史和反思現實，末端治理的致命缺陷顯而易見。末端治理是一方面犯了“腳痛醫腳，頭痛醫頭”的錯誤，沒有從根本上解決問題，另一方面末端治理既不能完全處理廢棄物，又在處理廢棄物的同時消耗著資源。在反思生態環境問題現狀，分析“末端治理”的局限性的過程中，“源頭和過程控制”應運而生，其目的是對環境負責，防患于未然，將環境污染降低到最低水平。次生環境影響評價就是本著“源頭控制，預防為主”的環境保護理念，而建立的一項基本制度，是一項事前預防制度。通過這項制度的實施，不僅可以將一些環境問題消除在萌芽狀態，還可以對一些可能的環境問題事先制定出預防機制，應急預案及替代方案，對環境問題做出全方位的預測與防范，減少環境問題。

4 經濟學理論基礎

發展經濟的根本目的是促進社會發展，提高人民生活水平，造福人民。但為了經濟發展卻破壞了人類賴以生存的環境，這在本質上與經濟發展的根本目的是相悖的。在經濟學領域，社會的發展的考量主要以工業上正常成本的投入與產出為分析基礎。隨著社會的發展，人們將社會發展的考量推到更廣闊的領域，將環境因素納入到社會發展的重要方面，以經濟學的投入產出理論分析環境—經濟問題。投入產出分析理論是經濟學中的基礎分析理論，即對經濟系統各部門間的數量依存關系進行研究，以確定國民經濟部門錯綜復雜的聯系和再生產重要比例關系的方法與技術。在環境—經濟一體化的今天，突破傳統的成本觀念，將環境污染、資源損耗及改善環境、維護環境等內容納入國民經濟成本中，進行投入產出分析，已成為人類、自然、社會和諧發展的必然要求。

傳統思想對于生產和經營中所產生的問題，如將廢氣、廢水、固體廢棄物隨意處理，很少將處理這些廢棄物、污染物的費用計算在成本中。就我國而言，由于市場經濟制度尚不完善，市場經濟自身弊病自發性、盲目性的出現，很大程度上是由以追求最大利益為出發點所導致的。對利益的追求使得大多數生產者和經營者在發展時忽略環境成本，這種成本通常被他們以“外推”的方式，以損害人類健康、生態系統的形式轉嫁到社會的各個方面，對整個社會是一個負效應，因而又被稱為“外部不經濟性”。為了扭轉以犧牲環境為代價來發展經濟的老路，必要的制度建設成為必然，次生環境影響評價制度的建立，就是對預期存在的環境、生態影響進行全面、戰略性的評價活動進行制度化、法制化規制，以實現降低環境治理增加的經濟損耗——外部不經濟性的法律保障。

5 可持續發展理論基礎

可持續發展的環境法理論內核即：持續觀、系統觀、公平觀、和諧觀，這4大板塊構成了可持續環境觀的理論體系，其中持續是核心，和諧是基礎，系統是認識，公平是表現。持續觀就是要使人類社會發展具有持續性，實現代際公平，這是可持續發展觀念的核心?？沙掷m發展就是，以自然環境為系統，以人類為中心，系統內自然、經濟、社會和政治是相互聯系的系統要素?？沙掷m發展有賴于環境承載能力及緩沖能力、經濟的生產能力、社會的需求能力、政府的調控能力等各種能力的相互調適。評價這個系統的運行狀況應以系統的整體和長遠利益為衡量標準，即在宏觀的成本效益分析基礎上進行取舍，使局部利益與整體利益、短期利益與長期利益、經濟的發展目標與環境目標相統一，使系統各要素達到平衡。

次生環境影響評價就是以可持續發展的觀點，以持續的眼光來對自然、經濟、社會的發展進行是否協調、是否持續發展的評定，是對現今建設與長遠發展、具體建設與整體布局、正面效益與負面效益的評定與分析以及保障措施的設計。其目的就是使自然、經濟、社會和諧發展。

6 結語

通過對次生環境影響評價制度建立的法理中權利義務理論、環境保護、經濟學、可持續發展理論幾個方面分析，建立次生環境影響評價制度具有一定理論意義?，F實中次生環境影響評價目的是鼓勵社會建設、決策中考慮次生環境因素，最終達到更具環境相容性的人類活動。次生環境影響評價是傳統意義環境影響評價的縱向的延伸，是現有環境影響評價制度的補充與完善。次生環境影響評價制度的建立為次生環境影響的評價提供了法律依據與保障，有利于強化環境管理，有利于為社會發展戰略提供導向。因此，建立次生環境評價制度對加強環境與資源保護，促進自然、經濟、社會和諧可持續發展具有重要意義。

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