高校借貸熱現象研究

周敦文

（武漢大學 馬克思主義學院，湖北 武漢 430072）

1 引言

隨著新世紀的到來，我國高等教育迎來一個加速發展的新時期，伴隨而來的一個值得高度警惕的現象就是高校的銀行貸款熱現象，各高校的銀行借貸數量劇增。其中公辦高校向銀行貸款數額累計超過2000億元，單單一個高校貸款數額超過20億元的并非個案，其貸款用途包括：新校區建設、新實驗室建設以及改造原有的學校基礎設施建設等。以寧波市高教園區為例，投資規模就達32億元，而廣州市在其大學城建設中投資更是高達120億元，顯然，高校自己難以籌措到這樣龐大的建設資金，只能是靠銀行貸款。然而，高校作為一個非生產性單位，債務負擔能力十分有限，如此巨額的貸款規模意味著高校將承擔它前所未有的財務風險。

2 催生我國高校貸款熱現象的主要原因

2.1 高等教育規模的迅速擴大造成的資金緊張

20世紀末開始，隨著我國改革開放和市場經濟建設向縱深發展，社會要求高校為公民提供更多的平等接受高等教育的機會，這就給我國教育事業發展帶來了巨大的壓力和動力，促使我國高等教育從“精英教育”向“大眾化教育”加速發展，從而使得我國高等教育辦學規模迅猛擴張，進入21世紀，我國高校繼續擴大招生規模，在校學生人數持續增加，原本相對有限的辦學資源與一直保持旺盛的辦學需求之間的矛盾變得更加尖銳。為了化解矛盾，盡快改善辦學條件，在政府財政撥款不足，自籌資金不能滿足學校擴大規模的資金需求，學校也沒有拓展出新的籌資渠道以獲得更多的辦學資金的情況下，最終高校不約而同地把目光集中到銀行，爭取銀行貸款來擴大學校規模，改善辦學條件，就成為所有公辦高校的不二選擇。

2.2 高教園區建設激發了大量貸款需求

20個世紀中期開始，我國“四化”建設加快步伐。教育現代化是“四化”建設的基礎成為全國人民的共識。全國各地把大力發展高等教育作為加快地方經濟建設實現四個現代化的重要舉措。于是高教園區建設或者高校新校區建設項目成為各地方政府和教育部門改革和發展的重中之重，這一舉措激發出大量的貸款需求。

2.3 地方政府拓寬教育融資渠道的政策助長了高校“負債建設”的激情

在我國高等教育如同乘上動車般的快速跑進21世紀以來，各地方政府先后出臺了一系列拓寬教育融資渠道的政策，比如：對高校的地方財政專項資金貸款、財政貼息、高校老校區土地置換等新政策規定，這進一步助長了高校本已高漲的向銀行貸款“負債建設”的熱情，使高校貸款熱持續升溫。

2.4 我國民辦高校的發展也是高校貸款熱漫延的誘因

從20世紀90年代開始，我國從中央到各地陸續出臺一系列相關的旨在鼓勵社會力量參與辦學的刺激政策，以調動社會各方面的辦學積極性，共同促進我國民辦高等教育事業的發展，這些政策對我國民辦高校的發展產生了積極的推動作用，與此同時，這些政策也成為高校貸款熱漫延的誘因。

3 高校貸款熱可能存在的問題

3.1 借貸規模增長過快造成高校財務風險較大

高校貸款的規模增漲過快，清華大學借貸10億元蓋了學生公寓，公寓的收費還不夠還貸款利息，更別提本金了，因為我國學生公寓收費有標準，一年不能超過1500元，顯然靠收費是不能解決高校必須支付的銀行貸款利息。在政府的財政撥款不可能迅速增加而銀行貸款利息支出只能在學校經費預算中解決，學校既要還貸款利息又要保證正常運作自然是入不敷出，一些高校屢現赤字預算、靠銀行貸款維持日常運作就不足為奇。由此可見，如果高校的銀行貸款規模增長過快，大大超過了其償還能力，高校就會難以承受由于流動資金經常性短缺以至于不能維持日常運轉開支的財務風險。

3.2 貸款論證不充分帶來決策過程的非理性化

由于上述種種貸款沖動的刺激，再加上我國各高校在建設新校區或高教園的基建項目論證時，常常把該項目的意義放在首位加以強調：諸如改善辦學條件、擴大辦學規模等等，卻總是有意無意地忽略對使用銀行貸款的資金成本的精確計算，更加缺乏對貸款規模過大是否可能給學校帶來財務風險的充分論證。因此，造成決策過程中非理性化的行為，這就是目前我國許多高校基本建設攤子鋪得過快過大，而籌資渠道過分單一、僅僅依賴于銀行貸款的現象產生的根本原因。

3.3 還貸計劃準備不充分造成還貸資金難以落實

我國高校的資金主要來源于國家財政撥款和學校學費收入，隨著國家經濟建設發展和財政收入的增加，國家對高校的資金投入逐年增加，但是這種增加比起高校的規模擴張而言顯然幅度要小得多，因此絕大多數高校不可能完全以國家的財政撥款作為沖填銀行的還款資金流。高校學費收入增長則因受國家的收費政策限制以及學校之間競爭日益激烈、生源狀況不斷變化等因素的影響短時間內無法大量增加，所以高校未來的學費收入也難以作為還貸資金的首選資金流。再加上，我國高校領導普遍實行任期制，在無法尋找到更多籌資渠道的情形下，極易出現重借貸輕還款的短期行為，不但是銀行還貸計劃不易形成，即便是形成了計劃，也常因不切實際而難以落實。

4 公立高校貸款的本質——公共債務

對高校而言，其資金來源不外乎：國家財政撥款、學校學費收入、科研成果轉化帶來的收入。一般高校將政府的財政撥款中的80%～90%用作高校的人員工資和其他福利性的支出以及辦公經費。科研成果帶來的收入的5%～10%是須上繳學校作為管理費，剩余經費由項目負責人掌握使用。所以可以固定下來的用于還貸的可支配的資金只有學校的學費收入以及因學生人數的增加而相應增加的國家財政撥款和住宿費收入。高校本身作為公益性的組織是不以營利為目的的，所以學費的上漲空間會受到相應的限制。而且學費的收入能否成為固定的銀行還貸資金流，還須看學校生源供應是否充足，進入“985”行列中的高校在近些年還不會為充足生源犯愁，所以學費是借貸人能夠歸還銀行到期貸款的主要來源，而非“985”之列的高校的生源增長正在放緩，這就直接影響學費收入的增加，進而影響到學校對銀行貸款歸還率下降。然而目前仍有高校對生源預期過于樂觀，還有極強的擴張沖動，盲目追求辦學上規模、上檔次，不惜高額舉債建設新校區，造成學校負債過多，還款期很長，這些高校一旦生源減少、收入波動，將直接影響按期還貸。所以僅僅依靠學費還貸，并非長遠之計。顯然面對銀行巨額的貸款，僅憑高校自身力量要按期還本付息是不可能做到的，這樣看來高校貸款無論是從貸款方的銀行，還是對于借貸方的高校來說都是存在一定的風險的。那么為什么現在的大部分高校、尤其是公立高校，還是對貸款籌資的方式情有獨鐘，并且大有愈演愈烈之勢，其根源在于公立高校的貸款從本質上來說是一種公共債務。

我國公立高校皆為國家所有，校長等主要領導均由政府委派或任命，有固定的任期，高校貸款多是政府支持政策，通常學校領導不會承擔因執行政府政策而使銀行或學校資金受損之責，但可能會因不執行政府政策而受罰。所以，基于初期政府是鼓勵高校貸款辦學的經驗，高校校長們普遍缺乏對學校的按期還貸負責的基本意識，當然更缺乏如何按期向銀行還本付息的計劃意愿，正是這種責任意識的缺失造成高校貸款熱流行。盲目貸款使高校貸款規模均大大超過了學校自身還貸能力。如上所述我國高校學雜費和國家財政撥款是辦學資金的基本來源，財政撥款絕大部分用于教職人員工資支出；學生的學費是按培養成本的25%收取的，這其中不低于25%的費用國家明文規定須用于學生，約20%是彌補教學經費不足的，約1%的則要用來指導畢業生的就業，剩余約54%是否全部是用來給銀行還本付息并非十分確定，即使確定這部分資金全部用于還貸，也不足以支付數額驚人的貸款利息。事實就是，銀行向高校貸出的巨款注定會成為難以收回的款項。

經濟社會中，行為主體按照資源的產權歸屬一般劃為兩大類，一類是公共部門，一類是私人部門。普通公立高校，其組織性質決定它屬于公共部門。銀行與高校的債權債務關系中，作為債務人的高校，因其公共部門的性質，其向銀行貸款形成的債務就屬于公共債務。根據著名學者張馨的定義：所謂公共債務 “在目前的我國，是指以政府債務為核心的，所有與政府相關聯的單位、機構和團體乃至企業所舉借的債務與欠款”。公共債務又分為4種類型：即直接顯性負債、直接隱性負債、或有顯性負債、或有隱性負債。較為常見的或有顯性負債指的是政府擔保的以法律合同為基礎的項目，當被擔保者的債務無法償還時，政府便負有代償責任。而或有隱性負債則是指在某種特定的狀況下政府所必須承擔的非法定的責任或義務，這通常是由政府行為所導致的連帶性債務，它或可能發生。當然政府或是在市場失靈、又或在公眾和利益集團的壓力逼迫下，總之機會成本過高時才會承擔這些負債。公立高校的銀行貸款所形成的債務就屬于這類“公共債務”中的或有隱性負債，若高校無法按期償還貸款時，由于我國公立高校的特殊地位和身份，政府出于道義上的責任必然要承擔連帶性債務。因為，高校貸款行為的產生，政府既作為高校貸款的制度供給者給予了支持，又作為高校貸款的直接或間接的信譽擔保者給予了鼓勵，所以，如高校無力還貸時，政府就有替高校承擔連帶性債務的道義。

在我國高等教育從精英時代走向大眾化階段的過程中，政府在短期內無法提供足夠的財力支撐，于是利用銀行貸款為高校籌資不失為一種務實之舉，但只能稱為權宜之計。因為其本質是一種財政機會主義。以銀行貸款為高校籌資，只是減少了政府即時財政支出的壓力，并沒有從根本上減少政府的財政支出。理性分析，政府的這一權宜之計正是高校貸款熱高燒不退、銀行不良貸款率可能增加的主要激勵因素。最終，政府的這種財政機會主義行為可能造成高校還貸失信道德風險增加，并且還可能加大政府對高校的未來的財政支付成本和對銀行的不良借貸的救助成本，這也意味著政府未來將為此付出更高的財政代價。

5 防范高校貸款風險的對策思考

5.1 高校應對其貸款規模加以適當控制，拓展籌資渠道方可持續發展

我國高校在應對高等教育大眾化的浪潮時必須有清晰正確的對策。首先，建設學校不要一味地攀比上檔次。應當盡可能利用現有資源，挖掘內部潛力，加強財政管理，使有限的資源發揮最大效率。其次，有必要向銀行貸款投資時，一定要加強投資項目立項的管理，立項時一定要進行嚴格的可行性論證，堅持我黨艱苦奮斗、勤儉節約的優良傳統，堅持“立項公開、論證公開、結果公開”的基本原則，接受學校廣大干部群眾的監督。當然更要嚴格控制和盡量減少在建工程項目，有可能的話縮小投資項目的規模。以減少資金的需求總量。盡可能通過改建、擴建、更新改造滿足辦學要求。再次，一定要形成可操作的有時間表的還貸計劃并嚴格執行。

自籌辦學資金是世界各國高等教育可持續發展的成功經驗，自籌辦學資金還有助于增強高校自身的“造血”功能。我們可以借鑒他國經驗，比如：向市場發行教育債券和教育彩票，設立教育投資基金，以股權投資方式組建教育產業集團，或者成立教育銀行等，我們不僅要在理論上探討其必要性，更要在實踐上探索其可操作性。而我國目前已有部分公立高校通過與民間資本合作創建二級學院的辦學嘗試，更應當進行總結，以便探索出一條符合我國國情的拓展高校籌資渠道、吸引民間資本直接投資辦學的新路。另外，類似于吸引私人或社會團體、企事業單位參與高校后勤管理和參與高校科技成果的轉化等促進民間資本與高校結合的方式，都是拓展高校籌資渠道的有益嘗試，值得總結推廣。

5.2 我國各級教育主管部門對高校貸款的監管應當更加嚴格到位

我國高校均屬政府列入財政預算的基層單位，國家就是高校貸款風險的最終承擔者。所以，各級教育行政主管部門對高校貸款管理是責無旁貸。首先，必須依據高校的未來發展規劃以及人才市場的預測嚴格審查高校建設項目，避免盲目投資和重復建設，從根本上控制高校貸款風險。其次，嚴格制定高校財務預警機制。根據“高校銀行貸款額度控制和風險評價模型”來合理確定各高校貸款規模。最后，嚴格制定并執行高校貸款審批備案制度，建立完善的高校貸款資金監控系統。但凡高校要向銀行貸款必先向上級教育主管部門申請，同時把學校總體發展規劃、項目可行性研究報告、分年度貸款額度方案、具體還貸計劃和措施等一系列資料備齊，一并報送上級主管部門，經上級審查批準后方可向銀行貸款，否則追究學校領導及相關人員責任。

5.3 銀行要進一步加強對高校貸款的指導、監控、管理

首先，銀行要加強對高校貸款的指導和審查，針對各高校建設項目的自有資金落實到位情況以及高校財務支付能力的不同，同時結合院校層次類型、辦學條件、學校歷史等因素，在貸款策略和相應的授信額度方面，采取不同貸款對象區別對待、分類管理的原則。進一步加強借貸總量控制與借貸結構的調整。

其次，銀行要加強對高校貸款的監控、管理。貸款前，銀行要嚴格審查高校貸款項目的可行性報告，對確實能提高辦學效益的項目給予重點支持；對一般項目謹慎支持，即保證自有資金和自籌資金一定比例落實的前提下，根據項目的實際需求，一定程度地控制貸款規模，以此避免高校盲目擴大貸款規模。再次，銀行要指導并監控高校貸款使用情況以及還貸計劃的制定執行，防范發生不良信貸風險。

5.4 政府繼續加大對高等教育的扶持力度

國家投入始終是高等教育辦學資金的主要來源。我們大力提倡教育投資主體的多元化，鼓勵高校拓寬籌資渠道，通過引進私人、民間資本和外資等多種方式來解決高等教育辦學經費不足的矛盾。但是這并不意味由此改變國家投入這一高校資金來源主渠道的現實，當然更不能因此淡化政府對高等教育財政支持的責任。根據社會經濟和教育不同時期發展的需要，政府要持續加大對高等教育的扶持力度，保證投入總量增長和占GDP的比例增長的前提下，重點保障國家投入比例與高校招生規模增長比例的協調，即保證政府投入的生均增長量基本適應高校需求。根據世界發展中國家教育發展經驗，我國應爭取在近年實現教育投入約占GDP的4%～5%的比例。各地方政府財政支持應達到高校新區建設計劃總投資的30%左右，并且應安排專項資金用于新區建設；為了切實減輕高校債務負擔，地方政府要支持和監督銀行以及有關部門，確保其對高校新區建設項目貸款所作的貼息承諾能夠及時足額到位，除了直接的投入，中央和地方政府還應在政策上加大對高等教育的扶持力度，例如在水、電及糧食、蔬菜等消費品供給方面出臺相應優先優惠供應高校政策，再比如限制高校費用支出、政府組織企業共同培育提高高校還貸能力；政府減少高校征地城建等相關費用，以及其他降低高校發展成本方面的政策。這樣才能從根本上徹底解決高校盲目貸款的高熱病以及不良信貸高風險。

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