論我國環境行政處罰制度的完善

龔揚帆

（中國政法大學 民商經濟法學院，北京 海淀 100088）

1 引言

環境行政處罰制度，是環境法中各項制度能夠得到有效落實的保障。環境法為排污者設定了各種各樣的義務，作為追求利益最大化的“經濟人”，如果沒有環境行政處罰制度的有效威懾，排污者便不會自覺履行其法律義務。誠然，環境刑事責任是環境法律制度得以實施的最終保障，它的懲罰力度遠大于環境行政責任。但是環境行政處罰制度有著環境刑事責任不能夠替代的意義：①環境刑事責任的適用需經過較長的司法審判程序才可以實現，不利于現實中環保部門及時解決已經出現的環境違法行為；②并不是所有的環境違法行為都能夠被追究刑事責任，例如《刑法》中的污染環境罪，便要求達到“嚴重污染環境”的程度。對于那些尚不足以構成犯罪的環境違法行為，就需要通過環境行政處罰制度來進行制止和制裁。

今天，生態文明建設日益受到黨和政府的高度重視，美麗中國日益成為全社會的共同訴求。經過30多年的發展，我國也已經形成了一般法與特別法相結合，中央立法與地方立法相結合，法律與法規、規章、標準相結合的環境保護法律體系。但是，正如《國家環境保護“十二五”規劃》中所提到的，“當前，我國環境狀況總體惡化的趨勢尚未得到根本遏制，環境矛盾凸顯，壓力繼續加大。一些重點流域、海域水污染嚴重，部分區域和城市大氣灰霾現象突出，許多地區主要污染物排放量超過環境容量……”一次次的環境污染事件，使公眾產生困惑：為什么我們有那么多的環境法律，卻制止不了層出不窮的環境污染？事實上，我國環境行政處罰制度上的一些缺陷，正是環境污染行為難以制止、環境法律制度難以落實的主要原因。打鐵還需自身硬，要打環境污染這塊“鐵”，就需要強硬有力的環境行政處罰措施，使之成為環保部門執行環境保護法律的有力武器。

2 環境行政處罰存在的問題

我國的環境行政處罰制度，一般規定于《環境保護法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等環境保護法律法規中的“法律責任”篇，另外還需要適用《行政處罰法》中的規定。2010年3月生效的《環境行政處罰辦法》，則對環境行政處罰制度的程序性和實體性事項做了進一步完善的規定?；谏鲜龇煞ㄒ幰约安块T規章，我國建立起了一套種類完善、程序規范、罰教結合的行政處罰體系，為環保部門執行環境法律提供了有力保障。

然而，我國的環境行政處罰制度仍然有進一步改善的必要。2010年的《環境行政處罰辦法》對于環保部門行使行政處罰權的程序做了非常完善的規定，但是囿于其部門規章的立法層級，它無法對具體違法行為所應當適用的行政處罰做出太多規定。我國環境行政處罰的實體性內容，仍然主要見于全國人大常委會所制定的環境保護法律之中，而我國的環境法律則普遍存在實施時間久遠的問題，例如《環境保護法》1989年實施，《環境噪聲污染防治法》1997年實施，修訂后的《大氣污染防治法》2000年實施。我國社會經濟的高速發展，使得法律適用的背景出現了極大的改變，一些從前行之有效的行政處罰規定，已經不能夠再適應新的社會形勢需要，出現了一系列的問題。

2.1 處罰幅度有待提高

現行《環境保護法》實施的1989年，我國的GDP不到2萬億元；現行《大氣污染防治法》、《海洋環境保護法》實施的2000年，我國的GDP不到10萬億元；而2012年我國的GDP已經達到將近52萬億元。社會經濟水平的極大提高，使得一些原有的行政處罰規定失去了其應有的威懾能力。如《大氣污染防治法》中對于超標排污的處罰，最高僅為10萬元罰款，這一處罰額度對于通過超標排污能夠獲得高額利潤的排污者來說，很難構成法律上的威懾。而同年實施的《海洋環境保護法》中行政處罰力度太弱的問題，則在康菲渤海漏油事件中暴露無遺，最高僅為20萬元的罰款力度，在資金雄厚的跨國公司面前顯得軟弱無力。

2.2 環境行政處罰執行難

根據相關法律法規的規定，環保部門在享有環境行政處罰權的同時，并不享有太多的行政處罰執行權。環保部門做出的大部分行政處罰決定，需要通過申請人民法院強制執行的法定程序才能夠最終得到執行。其背后的立法原因是防止環保部門濫用處罰權，保障行政處罰權行使的公正，保護行政相對人的合法權利。這樣的規定無疑有其合理之處，但是其在實踐中引起的問題也不容否認：①人民法院可能因為執行費較低、執行力量有限、執行難度較大或者缺乏激勵等因素而不積極執行[1]；②根據《行政訴訟法》、《行政強制法》的規定，環保部門申請法院強制執行必須符合兩種情況，一種是行政相對人在法定期限內沒有提起行政復議或者行政訴訟，一種是在緊急情況下，為保障公共安全，申請人民法院立即執行。當情況不是那么緊急，環保部門無法申請人民法院立即執行，行政處罰決定最終被執行的期限又會因為行政相對人的復議或者起訴被拉長，這使得本來力度就不高的環境行政處罰更失去了其威懾力。

2.3 執法力度有待加強

環境行政處罰權的主體，主要為各級環境保護部門，另外還有根據法律在其職責范圍內行使環境監督管理職權的其他部門。環保部門，是污染企業的監督者和管理者，行使環境行政處罰權，對其來說不僅是一種權力，更是一種義務。積極發現環境違法行為，對已經發現的環境違法行為進行環境行政處罰，環保部門責無旁貸。然而現實中卻出現了一些地方環保部門消極行使行政處罰權，或者雖欲行使環境行政處罰權卻受到外部干擾的情況。環境行政處罰權不能夠有效發揮其作用，極大地破壞了環境法中各項制度的實施效果，放縱了違法排污行為的發生。究其原因，主要包括：①一些地方環保部門存在人員不齊、設備不足、技術不高等主觀問題；②現行體制下環保部門容易受到地方保護主義的壓力，地方各級環保部門在行政上隸屬于其同級政府，當地方政府因為追求經濟發展而忽視環境效益時，地方環保部門對環境違法行為行使行政處罰權的獨立性就會受到挑戰。

3 對策和建議

3.1 提高環境行政處罰幅度：違法成本較低

我們假設有這樣一個排污者甲，他在選擇是否從事一個違法行為的時候，必然會進行一番成本的選擇。如果違法行為的行政處罰是10萬元罰款，只要其從事違法行為后的受益將超過10萬元，那么甲作為一個經濟人將會毫不猶豫地采取違法行為，因為這樣對他來說是有益的。

看起來這仿佛是違法者的選擇，但其實是立法者的選擇。因為立法者在設定行政處罰幅度的時候，當然也能夠預知這種情況。如果立法者將行政處罰設為X元的罰款，那么我們基本可以推斷，給違法者帶來的經濟收益小于X元的違法行為將會被有效阻止，而給違法者帶來的經濟收益大于X元的違法行為則將會被繼續實施。立法者出于對經濟利益的考量，選擇了禁止一些經濟收益較小的違法行為，而放過了一些經濟收益較大的違法行為。禁止與放過的分界點，就在于行政處罰的幅度。

依據上述分析，隨著社會經濟的發展，提高行政處罰幅度的理由有兩點。

（1）違法行為給違法者個人帶來的經濟效益已經普遍提高，當給違法者個人帶來的經濟效益超過X元的違法行為越來越多，幅度為X元的行政處罰就失去了其威懾力。

（2）違法者在計算其經濟效益時，是不會考慮違法行為所造成的社會成本的。對于那些給違法者帶來的經濟效益超過X元的違法行為，立法者容忍了它們所帶來的社會成本。但是隨著污染物排放的增加，環境質量的惡化，環境容量變得越來越小，作為社會成本之一的環境成本正變得越來越大。原來那些社會成本可以被容忍的違法行為，現在其社會成本已經增加到必須被法律加以禁止的地步。因此，立法者應該提高X，將這部分違法行為也納入被禁止的范疇。

3.2 重新配置執行權：不損公正，兼顧效率

將環境行政處罰的執行權統一歸于法院，是為了限制行政機關的權力，防止行政機關濫用處罰權，損害行政相對人的合法權益。這種規定，符合法律的公正價值。強制執行，直接對行政相對人的人身、財產權利發生影響，如果執行不慎，將會給行政相對人帶來嚴重的損害。將這種權力賦予作為公平正義最終保障的司法機關，能夠保障權力被合法地行使。

但是，出于對行政管理效率的考量，法律也賦予了一些行政機關行政強制執行的權力。在我國，如工商、海關、稅務、城管等部門也擁有一定的強制執行權。法律賦予其執行權的原因，主要是考慮其行政管理工作的重要性。在生態文明的重要性日益增長的今天，面對環境污染行為“頑固不治”的現狀，完全可以考慮賦予環保部門一定的強制執行權。尤其是對那些正在進行、對人民群眾的人身財產安全產生現實危險的違法排污行為，宜賦予環保部門強制執行的權力加以即時的制止[2]。

除了通過限制行政處罰強制執行權的范圍，還可以通過設置一定的救濟程序，來規范環保部門行使執行權的行為，實現效率與公平的兼顧。例如，可以規定環保部門在采取強制執行之前，應該事先通知被處罰的排污者。被處罰的排污者可以通過提供擔保的形式，承諾履行行政處罰中設定的義務，來阻止強制執行的實際發生。在行政強制執行發生后，行政相對人也可以通過行政訴訟來救濟自己的權利。

3.3 提高環境執法力度：建設生態文明的必然要求

我國的環境保護，并不是無法可依，許多情況下，是有法難依。法律規定的許多制度，在實施的過程中往往遇到困難。其中很大的原因，要歸咎于現行環境保護監督管理體制。地方各級環境保護部門，作為其同級人民政府的組成部門，需服從同級政府的領導。實踐中，追求經濟發展的地方政府，干預環保部門行使環境執法權的現象屢見不鮮，使得一些環境法律制度的實施受到嚴重影響：環境影響評價制度出現了“未評先建”、“先建后補”的問題；環境限期治理制度出現了“名為限期，遙遙無期”的問題。以至于有人戲稱地方環保局長是在“夾縫中執法”、“站得住的頂不住，頂得住的站不住”[3]。如何提高環保部門的執法能力，使之能夠扮演好一方環境的監督者、守護者的角色，需要從體制上做出相應的改變。例如在一些環境污染較為嚴重、人民對于加強環境保護的需求較為迫切的地區，可以探索實行區域性或者垂直性的環境保護管理體制。

區域性或者垂直性的環境保護管理體制，將有助于環保部門提高其執法水平，免受來自于地方保護主義的干擾，真正履行法律賦予的環境保護職責[4]。但是，這也要求環保部門首先提高本身的行政執法水平和能力，從人員、設備、技術到制度、機制，都要進行進一步的完善。

4 結語

無責任即無義務，如果不對環境違法者施加有效的法律責任，那么環境違法行為就會一再重演。我國的環境法中長期以來存在制度齊全而實施困難的情況，通過增大環境行政處罰強度、實行區域性或垂直性環境保護管理體制，將能夠進一步促進相關環境法律制度的有效實施。

[1]嚴厚福.環境行政處罰執行難中的司法因素：基于實證的分析[J].中國地質大學學報：社會科學版，2011（11）：25～30.

[2]汪 勁，王社坤，嚴厚福.環保法治三十年.我們成功了嗎[M].北京：北京大學出版社，2011：274～277.

[3]王燦發.環境法的輝煌、挑戰及前瞻[J].政法論壇，2010（5）：113.

[4]鞠昌華.環境保護垂直管理的探討[J].環境保護，2013（8）：56.