城鄉結合部土地利用探討

趙文杰 李 帥

（1.邯鄲市國土資源儲備開發整理中心，河北 邯鄲 056002；2.邯鄲市國土資源局，河北 邯鄲 056002）

1 城鄉結合部土地利用的獨特性

1.1 土地利用存在明顯的地域差異

城鄉結合部從地域上可分為城市延綿區、內綠區、外緣區。城市延綿區：城市市區邊界以外的地帶，主要功能是為城市的發展提供居所、工業用地等建設用地。內綠區：郊區外部邊界以內的地帶，主要功能是為城市的發展提供蔬菜、瓜果生產基地以及旅游等公共設施用地。外緣區：指郊區外部邊界以外的地帶，其主要功能是為城市的發展提供農副產品生產基地。

1.2 用地類型轉換快，農業用地逐步轉換為建設用地

城鄉結合部兼有城市和農村的性質，處于城市化的最前沿。隨著中心城市經濟的發展，城區范圍逐步向外擴展，建成區外圍地帶和郊區的小城鎮發展速度較快，使得城鄉結合部的用地類型逐步轉換。一般用地轉換規律為：近郊農業用地——菜地——工業用地——居住用地填充——商業服務設施配套用地。因此，城鄉結合部的農業用地逐步變為城市建設用地。

1.3 土地利用逆向轉換困難

城鄉結合部人口集聚，土地承載壓力巨大，土地一旦被改變用途，或被破壞，就會逐步失去其作為農用地最基本的特征，今后難以再次恢復為耕地。即使土地本身有可能再次恢復為耕地，也會因為復墾所需費用巨大，經濟上難以實行。

2 城鄉結合部土地利用的現狀

2.1 土地利用類型多樣，結構復雜

城鄉結合部處于城市與農村的過渡地帶，是城市化過程中城市向農村推進延伸的重要地帶。因此，一方面結合部受到城市強烈的輻射作用，許多帶有明顯城市特征的集鎮、商業網點、工業企業等廣泛分布于此；另一方面，由于城鄉結合部原本為農村地區，現在一定程度上保存了原有農村土地利用的格局。并且，由于其區位效應作用，還派生出一些較為活躍的邊緣性用地類型，如花卉園藝、塑料大棚等，從而導致區域土地利用類型多樣，結構十分復雜。

2.2 土地利用活動頻繁，變化迅速

一般來說，城鄉結合部地形較為平坦，土地適宜性較強，能夠滿足絕大多數用地的要求；同時，結合部緊鄰大中城市，交通便捷，信息靈通，級差收益明顯，基礎設施和技術條件較好。因而，隨著近年來經濟發展與農村土地制度改革的不斷深化，結合部大批農用地在短時間內紛紛轉化為非農用地，變化十分迅速。由于結合部土地用途廣泛，可塑性較強，可轉化各種類型的非農用地，并在不同類型之間還能進行相互轉化，土地利用活動十分頻繁。

3 城鄉結合部土地利用存在的問題

3.1 耕地與人口逆向變化，人地矛盾突出

近年來，城市市政建設發展迅速，大批市區人口動遷到城鄉結合部；同時，大量外來流動人口也紛紛集聚于結合部。于是，結合部成為目前人口增長幅度最大的地區。與此同時，結合部非農建設勢頭強勁，大量占用耕地，耕地面積猛減。

3.2 土地布局不盡合理，協調性差

城鄉結合部土地利用類型復雜多樣，但在布局上各種不同的用地類型相互交叉、相互干擾。近年來，為解決市區居民住房擁擠問題及市政動遷的需要，政府在結合部征地以新建居住小區，但建設中缺乏統籌規劃，往往為節省資金，征地時有意避開農村居民點，造成農村居民點與現代化城市居住小區相互嵌套、犬牙交錯的混亂局面。

3.3 土地環境污染嚴重

城鄉結合部近年來作為市區人口、工業疏散地，人口、工業相對集聚，并且為向城市提供鮮活產品還建有不少副食品生產基地，工業污染、農業污染和生活污染三管齊下，環境污染負荷巨大；同時，傳統上，城鄉結合部還是部分城市垃圾的疏散地。在固體垃圾和廢水的雙重作用下，城鄉結合部土地受污染的范圍和強度在不斷增大。如蘭州市西固區，城市工業廢水和生活污水直接排入流經該區的黃河，污水外溢，污染了農田。

4 可持續發展下城鄉結合部土地利用對策

4.1 控制人口規模，提高人口素質

要緩解城鄉結合部土地嚴重超載問題，必須嚴格控制人口規模。一方面要嚴格執行有關計劃生育政策，控制結合部本地人口的自然增長率，并嚴格限制遠郊人口與外來人口向結合部的遷移；另一方面，必須切實加強外來流動人口管理，特別要采取行政、經濟和法律的手段，逐漸減少外來人口數量。還應通過宣傳教育工作，增強農民養護土地、珍惜土地的思想意識；加強對農村勞動力的技術培訓，以科學的耕作、種植和施肥制度逐步更新完善土地利用方式，改良土地質量，提高土地生產能力。

4.2 強化土地管理，加強微觀控制

土地管理是土地利用可持續發展的關鍵，各級主管部門應按照《土地管理法》及相關法規法令的規定，認真貫徹“十分珍惜和合理利用土地和切實保護耕地”這一基本國策，堅持“一要吃飯，二要建設”的土地利用基本方針，做好土地管理工作。在微觀控制方面，我們應當避免可用土地的閑置，土地資源是稀缺的，一切可利用的土地應地盡其力，不宜空置浪費。因此，我們應該節約和集約利用土地，保證每一宗土地都能充分發揮其作用。在利用土地的同時，我們也應當切實注意保護土地資源，盡量避免土地的破壞和土地質量的下降。

4.3 科學編制土地利用總體規劃，宏觀協調管理

城鄉結合部是城鄉融合的先行區，城鄉一體化的橋梁。如何促進該區域的城鄉經濟建設就顯得尤為重要。城鄉的共同繁榮和城郊關系的協調都必然要求優化土地資源配置，使建設用地、國家重點建設項目用地和鄉鎮企業用地穩步增長，從而改善投資環境，促進城鄉經濟發展。實現物質、資金、技術、人才、信息等要素在城鄉之間的全方位合理流動與優化組合，逐步實現城鄉一體化，實現城鄉共同繁榮。

結語

總而言之，城鄉結合部的土地利用規劃，應該立足于長遠發展；要立足于客觀實際，符合社會經濟發展和城市建設的規律，做到切實可行；要體現當地的地域特點、文化傳統和民族風情；要堅持物質文明和精神文明的同步發展，實現經濟、社會、生態效益的協調發展。城鄉結合部的土地利用規劃，應該根據社會經濟發展計劃、國土規劃和區域規劃的要求，結合其自然生態和社會經濟具體條件，尋求符合其特點和土地資源利用效益最大化要求的土地利用優化體系。

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