加快山東藍色經濟區城鎮化發展的對策

孔祥玲

（山東輕工業學院，山東濟南250000）

2011 年國務院批復《山東半島藍色經濟區發展規劃》，這是“十二五”開局之年第一個獲批的國家發展戰略，也是我國第一個以海洋經濟為主題的區域發展戰略，《規劃》提出，到2015 年，山東藍色經濟區率先達到全面建設小康社會的總體要求， 城鎮化水平達到65%左右。目前，山東藍色經濟區發展異常迅猛，城鎮化基礎較好，程度較高，在省內處于領先地位， 依據2011 年山東省統計年鑒中記載的山東城鎮人口比例計算出的城市化率： 青島67.44%、 濰坊63.82%、 威海55.91%、煙臺52.96%、東營48.90%、日照33.47%、濱州31.32%。 但近幾年的城鎮化實踐也反映出其特點：既有新型工業化提供的強大動力支撐，也面臨著資源、環境、資金等諸多因素的多重約束，另外，還存在藍色經濟區轄區內城鎮化發展不平衡的問題。 因此，藍色經濟區城鎮化發展要結合自身的情況，與經濟發展相適應，與新農村建設相協調，逐步形成以城市群為龍頭、大中城市為中心、小城市為紐帶、小城鎮為重點和基礎的比例協調、布局合理的新型城鎮體系。

1 堅持半島大中城市、小城鎮以及鄉村協調統籌發展

城鄉二元化管理模式已不再適應城鎮經濟快速發展的要求。依據十八大會議精神，站在促進城鎮化發展的高層次上，應對城鄉經濟、大中城市和小城鎮發展進行統籌規劃， 以城市帶動城鎮和鄉村全面發展。

以青島為龍頭的山東半島城市群是繼珠三角、長三角和京津冀之后，我國又一個成熟的都市連綿區，城鄉經濟社會一體化發展是新型城鎮化的重要內容。 藍色經濟區轄區內各大中城市集中了現代制造業、港口運輸、對外貿易、服務業和海濱旅游等優勢，對周邊城鎮和農村具有極強的輻射影響和帶動作用，因此，應緊緊抓住城鄉統籌發展這條主線，堅持“工業反哺農業”、“城市支持農村”， 實現農業現代化和工業化、城鎮化協調發展。 一方面，引導城市資金、技術、人才、管理等生產要素向農業流動，扶持和發展農村服務業和鄉鎮企業，優化農業產業結構，結合產業發展、住房建設、村莊合并建設新型小城鎮和農村社區；另一方面，建立勞動力轉移區域政策，積極引導農村勞動力向城市轉移，并鼓勵鄉村剩余勞動力就地城鎮化。 在促進山東半島城市群發展的同時，帶動周邊小城鎮和新農村的發展。 具體來講：

一是，發展工業型小城鎮。要借助于青島、煙臺、濰坊、東營等大中城市的有利環境和輻射影響，發展新興的具有經濟技術開發區性質的工業型小城鎮，并逐漸擴大規模。 這些鄉鎮工業企業不僅吸引周邊農民就業，還是小城鎮的主要經濟和財稅來源，不斷推進小城鎮發展與進步。

二是，發展商業型小城鎮。 比如依托于海產品、農產品、副產品等專業市場和市場群落，以專業產品為紐帶，以搞活加工和流通為手段，通過產業聚集、擴張效應等帶動地方海產品、農副產品等加工業發展，從而推進農村城鎮化進程。

三是，發展海濱旅游型小城鎮。 藍色經濟區具有沿海旅游資源和齊魯文化資源優勢，以自然資源和文化資源，吸引大量觀光者，逐步發展成為以消費和服務業為主的小城鎮。

四是，發展綜合型小城鎮。 即在主導產業大發展的基礎上促進其他產業的優化布局和升級，做到“農工商貿并舉”。 由于藍色經濟區轄區經濟發達、資源豐富，大部分地區的城鎮化具備發展綜合型小城鎮的條件。

2 加快小城鎮及農村基礎設施和醫療教育等公共服務建設

加快小城鎮以及農村的基礎設施和公共服務建設是推動農村城鎮化發展的重要途徑。山東藍色經濟區轄區海洋資源豐富，海洋運輸、海洋化工、海洋食品加工、農副產品生產與加工發展迅速，農民個人生活富足，但個人的富有無法徹底改變農村大環境落后的狀況，而農村和小城鎮之所以落后，主要體現在基礎設施和醫療教育等公共服務的差距上。小城鎮和農村的基礎設施落后制約著小城鎮向更高層次的發展，要推動城鎮化進程的快速發展，應首先從基礎設施和公共服務入手。這些問題的解決，使大城市和小城鎮之間的差距明顯縮小，有利于抑制過多人口的外流，從而增強本地經濟的發展。

一是，加大地方財政對城鎮基礎設施和醫療教育等公共服務的傾斜投入，特別是擴大對小城鎮財政支持的覆蓋范圍；二是，發揮市場機制在資源配置中的調節作用，對城鎮基礎設施項目全面放開，吸引社會資金參與城鎮建設，重點投向道路交通、集中供熱、管道燃氣、地下管網等，形成政府引導、市場運作的多元化投融資機制；三是，發展交通運輸，形成四通八達的交通網，打破區域閉塞，增強本地的人口、經濟等各方面與外界的交流，既改善小城鎮和農村的生活條件，又能推動農村經濟的發展以及小城鎮的繁榮；四是，改善小城鎮和農村的醫療衛生及教育現狀，增加醫療衛生和教育培訓支出，健全城鎮醫療衛生服務體系，優化教育結構和布局，全面提升義務教育水平，關注留守兒童的身心健康，減少和杜絕兒童失學現象，推動文化和經濟的發展；五是，積極推進新農村建設，加快建成一批以現代農業產業發展為支撐的新農村示范村，大力推進農業產業化經營，增強鄉村經濟活力，改善農村地區生產和生活環境，完善公共服務體系，抓好村落布局、村莊規劃和建設，切實縮小城鄉差距。

3 加快調整農業發展方式和產業結構

農業發展方式和產業結構的調整與城鎮化發展存在著密切的互動關系，推進新型城鎮化，必須優化產業結構，推動一二三產業協調發展。 藍色經濟區六市兩縣具有得天獨厚的地理位置和海洋條件，物產豐富，農業品種繁多，海洋產品生產、加工、運輸等產業密集，科學合理的產業結構和完善的農業發展方式必定對城鎮化建設起到重要的作用。

藍色經濟區六市兩縣經濟作物豐富， 在鞏固發展農村基礎產業上，要抓好糧食和農副產品的生產，政府財政和金融機構應加大對“三農”的資金支持力度，當地政府要抓住時機大力宣傳推廣當地知名農作物，使之產生品牌效應，比如煙臺蘋果、萊陽梨、日照青茶葉，東營冬棗、濰縣蘿卜等等；中小城市和小城鎮要利用土地、勞動力、資源等要素成本優勢，大力發展現代農業，完善現代農業產業體系和生產結構，因地制宜發展特色產業和勞動密集型產業，大力扶持培育現代農業產業、現代物流體系等，發展相應的農產品加工業和農村旅游業，改變農村和小城鎮單一的生產結構，多渠道增加農民收入。

產業結構的調整，應結合藍色經濟區六市兩縣的實際情況，適應國際需求結構和國內消費升級新變化，緊跟科技進步新趨勢。一是，開發新材料、新能源、海洋生物技術等高技術產業，扶持新興海洋產業，并加強節能減排和生態環境保護；二是，改造提升傳統制造業，關閉或調減缺乏前景的企業，支持和發展有前景的弱小企業，全面增強產業核心競爭力；三是，重視發展第三產業，如發展現代物流基地及中介、技術咨詢、金融等生產性和技術服務行業，發展衛生保健、文化旅游、休閑娛樂、房地產、樓宇經濟等綜合性服務設施行業。因為第三產業不僅能提供更多的就業機會，還可以為第一第二產業提供和創造良好的生產環境和生產條件，也能在一定程度上改變農村和小城鎮的服務行業和服務設施落后的面貌，從而促進小城鎮和城鄉賴以發展的農業和農產品加工業等的發展。

4 突破城鄉戶籍束縛

4.1 改革不合時宜的原戶籍制度

以二元戶籍結構為基礎的城鄉二元管理體制是城鄉發展統籌的最大障礙，深化戶籍配套改革勢在必行。山東省已試點并逐步推行“居住證”制度，改革不合時宜的原戶籍制度。改革城鄉二元體制就是在實行城鄉統一的戶口登記制度基礎上，全面放開中小城市、縣域、城鎮的戶口遷移政策，以合法固定住所為基本落戶條件，降低農民進城門檻，鼓勵農村勞動力就近有序轉移。

一是，對青島、煙臺、濰坊、日照、威海、東營等大城市要進一步在外來人員購房、投資興業、引進人才、退伍安置、接收大中專畢業生的落戶等方面帶頭降低條件；二是，逐步將“城中村”和人均耕地少于一定標準（如：0.5 畝）的近郊居民轉為城鎮戶口，納入城鎮統一管理；三是，逐步剝離城鄉二元體制附加給戶籍制度的各種職能，在城鎮居住的農民，不論是常住戶，還是暫住戶，在子女入托、入學、參軍、社保和就業等方面均應享受與城鎮居民同等的待遇，加快其市民化進程。

4.2 突破社保制度障礙

戶籍改革是基礎，就業、醫療、養老、社會保障相配套的措施是內生性核心。一是，要創造條件為進城務工農民建立社會保障體系，加快推進城鎮職工基本養老保險、失業保險、基本醫療保險的全覆蓋，按照低費率、廣覆蓋、可轉移、保障水平適當、確保待遇發放的原則，推行以個人賬戶為核心的養老、醫療保險辦法；二是，教育資源要在中心城市和小城鎮對農民工無條件開放，解決進城農民孩子上學和自身培訓問題；三是，加快推進保障性住房建設，如職工公寓、公共租賃住房等，建立進城務工人員住房保障制度；四是，建立被征地農民基本生活保障、農村五保對象和城鎮“三無”人員集中供養制度，形成廣覆蓋、多層次、與經濟發展水平相適應的城鄉社會保障體系和救助體系。

5 大力發展城鎮民營經濟

大力發展城鎮民營經濟是解決農村剩余勞動力轉移渠道不暢的主要途徑。 據全國工商聯統計數字：民營經濟貢獻了70%的勞動力工作崗位，是保就業的生力軍；其產出接近GDP 的一半；吸納了2 億多的農村剩余勞動力進城，推進了城鎮化進程。 由于城鎮經濟比農業有著更高的效率，城鎮就業人員因此獲得比農民更高的收入，而高收入又帶來更多的消費需求和更大的消費市場， 吸引更多的農民進城，所以，民營化和城鎮化相互作用、相互促進，形成良性循環。事實證明，民營經濟搞得好的省份，其GDP 增長就快，城鎮化水平也越高，如浙江、廣東、江蘇。而我省一直受到重官輕商等傳統文化的影響，市場環境欠靈活，民營經濟一直處于落后水平，城鎮化水平較浙江、廣東、江蘇等地區也有所差距。

山東半島是我省經濟發達地區，經濟增長和城鎮化水平居省內領先地位。 目前，我省正大力推進《山東半島藍色經濟區發展規劃》的實施，半島地區應借助此次機會，爭取省政府的大力支持，進一步解放思想，堅持改革開放，在做大做強當地經濟的基礎上，培育活躍發展民營經濟，爭取達到半壁江山甚至更強的水平。 要出臺更積極的民營經濟扶持政策，創造更加有利于民營經濟和大學生創業發展的環境，讓民營經濟保持更強勁的增長動力； 要徹底打破重官輕商的落后封建意識，鼓勵自謀職業和自主創業；要充分發揮地方財政政策的引導作用，加強地方城市商業銀行對民營企業的資金支持；同時要加快發展各類職業教育，提高勞動者創業技能和創新職業素養。

6 完善土地使用制度改革

制定和完善有利于小城鎮健康發展的土地使用制度是當前小城鎮發展最緊迫的問題。 土地使用制度改革，一方面，要從保護耕地出發，制定農村非農用地規劃；另一方面，要積極探索農民進入小城鎮后原有承包地和宅基地的流轉制度，明確土地流轉的途徑和管理辦法。

藍色經濟區轄區內農村擁有大量的閑置荒地和灘涂，與城市用地的日益緊張相比具有一定的優勢，因此，應建立城鄉統一的建設用地市場流轉機制，逐步推動集體建設用地使用權進入市場流轉，允許農民以轉包、出租、互換、入股等形式進行土地經營性交易，從而提高土地利用水平，緩解城鎮建設用地緊張問題。具體從以下幾個方面入手：

一是，對城鎮存量土地挖掘潛力，加大對閑置土地的處理力度，優化土地利用結構，提高土地使用效率。

二是，城鎮建設走集約、節地、提高土地利用率的道路。在18 億耕地紅線不能碰的情況下， 盤活農村和鄉鎮宅基地是唯一的對象和辦法。要利用社會主義新農村建設和小城鎮建設契機，借鑒我省馬橋、南山、棲霞口的經驗，加大刺激遷村并鎮的實施力度，盤活農村宅基地。

三是，推動集體建設用地使用權進入市場流轉，建立城鄉統一的建設用地市場流轉機制。 建立集體土地流轉市場的核心是土地貨幣化，只有貨幣化才能使農民土地權益得到保護，允許農民以土地使用權換取城鎮居民居住權和保障權，讓農民得到實惠和長遠保障，如果集體土地不能流轉，一味要求農民讓出土地遷往城鎮，這樣的城鎮化是不公平也不科學的。

［1］國家發展和改革委員會.山東半島藍色經濟區發展規劃[Z].2011，01.

［2］國務院發展研究中心課題組.中國城鎮化：前景、戰略與政策[M].中國發展出版社，2010.

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