論風險預防原則在中國環境法中的有限適用

（中國人民大學 中國北京 100872）

一、風險預防原則的概念

《里約環境與發展宣言》原則十五被公認為對風險預防原則最準確的表述：“為保護環境，各國應根據他們的能力廣泛采取預防性措施。凡有可能造成嚴重或不可挽回損害之處，不能將缺乏充分的科學肯定性作為推遲采取防止環境退化的費用低廉的措施的理由。”依照此宣言的表述，風險預防原則的基本構成要素有以下幾點：

第一，存在一定風險。風險指遭受損失、傷害或毀滅的可能性。在環境法上，指發生科學不確定性損害。風險要素要求環境受到的威脅已達嚴重或不可逆轉程度，包括威脅人體健康或生存或導致氣候變化、生物多樣性減損等難以逆轉的嚴重損害。但嚴重的損害后果可能在短期內不表現出來，要求在判斷威脅嚴重性時綜合考慮各方面因素做決定。

第二，風險具有不確定性。指缺乏確實、充分的科學證據證明存在造成環境損害的威脅，及此環境損害威脅后果與導致其發生的原因行為間是否有因果關系等。環境風險的不確定性主要是由于人類認識能力的相對有限造成的。

第三，不應遲延采取措施緩解環境惡化。風險的不確定性不能成為遲延甚至拒絕采取行動的理由。環境保護一直依賴科學證據，將其作為采取行動的前提，這就導致具有科學不確定性的環境風險被放任，使人類健康及生態環境處于環境風險中。風險預防原則要求在一定科學證據證明損害發生可能性時，即便證據不充分，也應采取措施。這就使環保不過分依賴科學，有效控制環境風險。

第四，采取符合成本效益的預防措施。《里約宣言》原則15要求各國在適用風險預防原則時盡其所能地預防環境風險，但也應考慮各國具體情況。此時，我們往往采用成本效益分析評估風險預防措施。另外，在分析時不能依賴成本效益分析方法，還應適當參照普遍價值觀念，重視環境倫理的作用。

二、風險預防原則的有限適用

風險預防原則頻繁出現于國際環境法條約，世界各國也逐漸在國內環境法中貫徹。但由于將風險預防原則作為環境法基本原則加以規定，需要一定經濟條件和成本，因而對其能否在我國適用及如何適用存在爭議。

“環境法基本原則是能夠適用于環境法各個領域和各個階段的環境法原則。”[1]贊成將風險預防原則作為我國環境法基本原則的學者認為，目前我國環境法適用預防為主、防治結合、綜合治理的基本原則，是對環境污染和破壞的預防，對于沒能有效預防的環境污染和破壞要治理。這實際是允許一定環境污染和破壞存在，在人們心理上留有退路，即如果沒能得到預防，還可治理。現在我國經濟發展到一定程度，須更重視風險防范原則，否則經濟發展必然帶來嚴重環境問題。因此，在保護環境的方法和途徑上所堅持的原則，要由預防為主、防治結合、綜合治理向風險預防轉變。

反對者的主要觀點是：

第一，其界定有主觀性，可能被環境保護決策者、立法者超越科學基礎濫用。

第二，其適用可能加重貿易保護主義。由于該原則適用于未得到科學證實的環境風險，進口國可以這種不確定性風險為由，在采納這些有科學可能性的信息時，僅選擇對自己有利但潛在不公正的數據，單方采取不必要的禁止進口措施。

第三，其實施成本可能過高。立法者基于風險預防原則制定的環境標準可能過嚴，使絕大多數企業產品無法達標，這些標準就成為一紙空文。

第四，其運用可能阻礙科技術進步。

筆者認為，在我國環境法上，引進風險預防原則具有積極意義：第一，有利于緩解我國環境問題。在我國環境保護領域有限適用風險預防原則，能有效降低環境風險帶來的損失。我國當前仍停留在防治能準確預測的污染層面，對環境風險的預防不足。隨著我國綜合國力增強，不僅應解決國內環境問題，還應積極應對跨國乃至全球環境問題挑戰。這些環境問題影響范圍大、時間長，需要我們運用政治、經濟、法律等多種方法，投入更多力量才能有效解決。因此，將風險預防原則引入我國環境法，可有效緩解環境風險引發的環境問題，解決國內外環境風險。

第二，有利于應對新型貿易壁壘。一些發達國家常舉著保護人類健康和生態環境的旗幟來減少進口、保障本國產業發展。由于風險預防原則規定在沒有科學確定性證據證明危害時，只要可能危害人類或環境，就可依據該原則限制外國商品入境。發達國家作為進口大國，普遍將風險預防原則納入法律政策以限制我國產品出口、減損企業聲譽、降低國際市場份額，阻礙我國出口貿易。“在我國環境法中確立風險預防原則，不僅有助于我國在國際上立足，還能促進經濟持續發展，是我國應對新型貿易壁壘的需要”[2]。

第三，有利于科學發展觀落實。將風險預防原則有限適用于我國環境法，是黨中央多次強調的科學發展觀的現實要求。實現科學發展，應做到全面協調可持續，以最低經濟和環境成本產出最高社會效益。該原則使我們確立風險預防思想，將預防環境風險作為生態建設的組成部分，帶來經濟和社會的持續發展。確立風險預防原則還能有效控制潛在環境風險，消除發展中的不穩定因素。因此，我國應大力增強公民風險預防意識，將風險預防原則作為解決當前環境問題的基礎，為落實科學發展觀做出貢獻。

但是，將風險預防原則作為環境法的普遍原則與基本原則并不合適，它的適用應受到一定限制。是否需要消除或接受一定風險，應進行個案分析，通過風險評估等制度，在實現該原則追求的避免風險時，將其消極影響降至最低。

三、風險預防原則在我國有限適用的領域

從國內外立法看，風險預防原則一般適用于對人體健康和環境可能造成嚴重或不可逆轉的損害威脅領域。為防止模糊的字面意義導致該原則濫用，明確列舉其適用范圍非常必要。雖風險預防原則在國際環境法上的完善有利于環境保護，但將其作為我國環境法的一項基本原則，將不利于我國對外貿易的良性發展，對發展中國家的我國有消極影響。

（一）我國環境保護領用適用風險預防原則的步驟

通過上述對風險預防原則的利弊分析，筆者認為該原則固然有優勢，但也有局限性，雖有學者建議我國將風險預防原則作為環境法基本原則，但我國環境法中尚未明確規定，缺乏法律依據。將其直接定位為環境法基本原則過于草率，會造成不良影響。因此，目前尚不能將其作為環境法基本原則解決環境法領域所有問題，也不能在今后出現的環境問題上普遍適用。在我國環境保護領域確立該原則時，須經歷四個步驟：首先，有限適用該原則，即在我國環境保護的若干特殊領域適用該原則，這些有限適用風險預防原則領域的環境問題應有科學不確定性和較高閾值，帶來較嚴重威脅，并且在這些領域有限適用風險預防原則符合成本效益分析；接著將它上升為這些特殊領域的基本原則；然后將該原則作為環境法的基本原則；最后在環境法所有領域的環境問題及今后新出現的環境問題上普遍適用。而非直接將其界定為環境法基本原則。這就使我們在某些領域的有限適用中對該原則相關制度逐步完善，總結出適用的成功經驗，從而有計劃地將之推廣，發揮該原則的最大效益，有效減少該原則帶來的負面影響。

（二）風險預防原則在我國有限適用的具體領域

結合上述風險預防原則有限適用的三個判斷標準，即：科學不確定性、較高閾值、符合成本效益原則，在我國環境法中有限適用風險預防原則的領域應主要包括：氣候變化領域、生物多樣性保護領域、轉基因食品安全領域。這三個領域的環境問題都有科學不確定性。這三個領域環境問題都有較高閾值，只有這些環境風險導致的潛在危害重大時，才應采取風險預防措施，否則不符合成本效益分析原則，對經濟社會發展不利。最后，一旦這些領域確實造成損害，將嚴重、不可逆轉，威脅我國公民生命健康和國家安全，所以在這些領域適用風險預防原則符合成本效益。因此，應在我國環境法中的氣候變化、生物多樣性保護、轉基因食品安全領域有限適用風險預防原則。

注釋：

[1]馮嘉：環境法原則論，中國政法大學博士學位論文，2010年4月，第96頁。

[2]劉瑋瑋：在WTO多邊框架下看風險預防原則，載于集體經濟·經濟與法，2009年8月（下）。■