關(guān)于土地流轉(zhuǎn)背景下我省農(nóng)民養(yǎng)老保障問題的思考

崔勇 王鳳芝 趙志強(qiáng)

(石家莊學(xué)院 河北石家莊 050000)

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快和土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，農(nóng)民的養(yǎng)老保障面臨很多新情況、新問題，必須認(rèn)真研究，加以解決。本文就土地流轉(zhuǎn)背景下，我省農(nóng)民養(yǎng)老保障的有關(guān)問題，談?wù)勛约旱囊恍┫敕ǎ划?dāng)之處，敬請指正。

一、土地流轉(zhuǎn)背景下農(nóng)民養(yǎng)老保障工作面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)

(一)目前土地流轉(zhuǎn)的基本現(xiàn)狀

土地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村規(guī)模化、集約化經(jīng)營和城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心問題，而解決好大量長期依賴土地生活的失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障，則是能否實(shí)現(xiàn)土地順利流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。

從當(dāng)前來看，農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)主要分為兩大類，一類是因?yàn)檗r(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)，農(nóng)民進(jìn)行主動(dòng)小規(guī)模和時(shí)間長短不一的轉(zhuǎn)移，另一類是為了城鎮(zhèn)建設(shè)需要被動(dòng)接受大規(guī)模和根本性的土地流轉(zhuǎn)。河北省土地流轉(zhuǎn)經(jīng)歷了緩慢的發(fā)展過程。據(jù)學(xué)者研究，河北從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制開始至2002年，以農(nóng)村自發(fā)的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)為主，土地流轉(zhuǎn)率在1-3%之間；自2002年《中華人民共和國土地承包法》出臺(tái)至今，基層政府逐漸主導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)，此期我省反租倒包面積占土地流轉(zhuǎn)面積的11%[1]。

當(dāng)前河北省土地流轉(zhuǎn)正處于發(fā)展和上升期，土地流轉(zhuǎn)由農(nóng)戶間土地自發(fā)流轉(zhuǎn)向政府、集體主導(dǎo)的大規(guī)模流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變，此期如果不注意土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化和流轉(zhuǎn)后農(nóng)民的妥善安置，極易造成嚴(yán)重的問題。

失地農(nóng)民，主要是指我國城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)程中因規(guī)模化經(jīng)營或城鎮(zhèn)化、工業(yè)化建設(shè)征用、占用農(nóng)用地而失去土地合法經(jīng)營權(quán)的特殊農(nóng)民群體。當(dāng)前來看，大部分土地流轉(zhuǎn)屬于城鎮(zhèn)化下的土地流轉(zhuǎn)，重點(diǎn)是農(nóng)村人口向城市人口的轉(zhuǎn)移。據(jù)2003年對全國24個(gè)省(市區(qū))調(diào)查統(tǒng)計(jì)，全國非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地每年約250-300萬畝，除了大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)外，大部分屬于城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村開發(fā)地區(qū)，如按人均1畝土地計(jì)算，每年失地農(nóng)民數(shù)量在300萬人左右。2011年政府工作報(bào)告指出，過去五年中國城鎮(zhèn)化率由45.9%提升到52.6%，向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口8436萬人。

(二)土地流轉(zhuǎn)條件下加強(qiáng)農(nóng)民養(yǎng)老保障工作意義重大

我國是以農(nóng)業(yè)立國的國家，農(nóng)村人口仍占我國人口的絕大多數(shù)，農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展影響著社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展，因此，土地流轉(zhuǎn)背景下做好失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障工作意義重大。

1.是促進(jìn)城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化建設(shè)的需要

城鎮(zhèn)化的主體是處于土地流轉(zhuǎn)條件下的農(nóng)民。在城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的趨勢面前究竟是主動(dòng)前行還是被動(dòng)應(yīng)付甚至是敵對抗拒，是影響未來我國小康社會(huì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要問題。由于到2050年中國60歲以上的老人將占全國人口總量的34%，解決他們的養(yǎng)老問題，是提高社會(huì)成員幸福指數(shù)，引導(dǎo)社會(huì)成員積極支持、參與現(xiàn)代化和城市化進(jìn)程的重要舉措。反之，不注意解決城市化進(jìn)程中的民生問題，引起民眾的消極對待甚至抗拒，將無法凝聚社會(huì)共同力量，實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)。

2.是解決三農(nóng)問題，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的需要

當(dāng)前解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的問題，必須從工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持鄉(xiāng)村入手，讓城鄉(xiāng)農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民一起平等共享改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。而保障失地農(nóng)民這一弱勢群體使其獲得最低生活保障和養(yǎng)老保障，建立公平且可持續(xù)的社會(huì)保障體系便成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的助推器和社會(huì)和諧的穩(wěn)定劑。

3.是改善社會(huì)管理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置的需要

通過土地流轉(zhuǎn)以及配套的社會(huì)保障體系改革，可以解決城鎮(zhèn)化發(fā)展中土地不足的問題，可以防止失地農(nóng)民無法融入市民社會(huì)而陷入沒地、沒崗、沒有生活來源，坐吃山空最終陷入囧困的狀況，可以形成城鄉(xiāng)之間人力、資本、技術(shù)、市場等要素的優(yōu)勢互補(bǔ)和綜合利用，進(jìn)而有利于城鄉(xiāng)協(xié)同進(jìn)步，滿足國家、社會(huì)以及個(gè)人的發(fā)展需要。

4.合理選擇養(yǎng)老模式，科學(xué)管理、經(jīng)營社保養(yǎng)老基金，實(shí)現(xiàn)社保養(yǎng)老基金保值增值，可以使社保基金發(fā)揮更大的效能，使其在為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的同時(shí)，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)能力，擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面。

二、土地流轉(zhuǎn)背景下我省農(nóng)民養(yǎng)老保障存在的問題

2 008年省委《關(guān)于認(rèn)真貫徹黨的十七屆三中全會(huì)精神進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的意見》發(fā)布以來，我省逐步健全土地流轉(zhuǎn)條件下失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度，并在實(shí)踐中不斷探索城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的有效銜接方法，取得了很大的成績。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2008年，河北共籌集保障資金5.7億元，19.69萬失地農(nóng)民參加了養(yǎng)老保險(xiǎn)。但從河北172個(gè)縣(市)5萬個(gè)自然村巨大的農(nóng)民數(shù)量和保障落實(shí)情況來看，土地流轉(zhuǎn)背景下農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)仍然存在諸多問題。

(一)土地流轉(zhuǎn)背景下農(nóng)民社會(huì)保障體系應(yīng)加強(qiáng)整體設(shè)計(jì)

城鎮(zhèn)化、工業(yè)化與解決失地農(nóng)民的民生問題并不矛盾，二者實(shí)際上一個(gè)是長遠(yuǎn)目標(biāo)，一個(gè)是近期任務(wù)的關(guān)系。缺乏土地流轉(zhuǎn)背景下農(nóng)民社會(huì)保障體系的整體設(shè)計(jì)關(guān)鍵是缺乏換位思考。我們在制度設(shè)計(jì)時(shí)往往考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較多，考慮土地流轉(zhuǎn)情況下失地農(nóng)民的實(shí)際生活相對較較少；考慮政府整體規(guī)劃較多，對農(nóng)民個(gè)體需求考慮較少；考慮失地農(nóng)民安置的經(jīng)濟(jì)要素較多，對失地農(nóng)民作為人的發(fā)展的社會(huì)需求、文化需求等非經(jīng)濟(jì)因素考慮較少；考慮征地時(shí)靜態(tài)的問題分析和處理辦法較多，對動(dòng)態(tài)的新市民社會(huì)形成過程中所需要的文化建設(shè)、制度保障、行為引導(dǎo)等深層次問題考慮較少。

(二)征地補(bǔ)償不合理，農(nóng)民利益受損，引發(fā)農(nóng)民不滿甚至社會(huì)問題

有的地方政府搞土地財(cái)政，與開發(fā)商聯(lián)合對付農(nóng)民，在行政成本居高不下的情況下，造成政府形象受損，官民關(guān)系緊張，群體事件多發(fā)，引起嚴(yán)重社會(huì)問題。土地權(quán)利模糊，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)過程中對土地使用權(quán)利認(rèn)識(shí)上有偏差，補(bǔ)償時(shí)自覺不自覺地把農(nóng)民排斥在賠償體系之外。被征地農(nóng)民的主體地位被忽視，征地補(bǔ)償安置費(fèi)偏低，而且常常不能全額發(fā)放到農(nóng)民手中。失地農(nóng)民因失去賴以生存的土地這一穩(wěn)定的生活來源，限于知識(shí)、能力在再就業(yè)時(shí)又面臨諸多難題，加之社會(huì)保障水平低，使其對未來的生活充滿了不安全感。當(dāng)農(nóng)民遇到自身權(quán)益難以保障，尋求政府和社會(huì)幫助時(shí)，因?yàn)橹俨弥贫热笔В葷?jì)保障機(jī)制不全，加之溝通渠道不暢，信息未能對稱，農(nóng)民在通過正常途徑無法實(shí)現(xiàn)其訴求的情況下，對失地的不滿轉(zhuǎn)變?yōu)閷φ牟粷M，和政府的關(guān)系逐漸由“和平”溝通到“被迫”反對，最終導(dǎo)致干群關(guān)系緊張，甚至造成群體事件。

[1]李學(xué)勤，河北省土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀研究【J】，河北法學(xué)，2010.5。