網(wǎng)絡反腐的制度約束困境及對策思考

蘭大賢

（中共黔江區(qū)委黨校 重慶 409000）

網(wǎng)絡反腐，通俗地講，就是通過網(wǎng)絡技術(shù)及其所引起的社會輿論效應對執(zhí)政行為的監(jiān)督和對權(quán)力的約束，從而達到有效預防、遏制、懲戒腐敗行為的一種反腐新方式。網(wǎng)絡反腐包括網(wǎng)上舉報、民間網(wǎng)絡反腐、廉政博客、網(wǎng)絡“帖案”等形式。網(wǎng)絡技術(shù)的發(fā)展為公民政治參與提供了新的技術(shù)條件，激發(fā)了公民政治參與的熱情，拓寬了公民參與的渠道。網(wǎng)絡反腐因其直接、快速、公開、互動等優(yōu)越特性，成為一種暢通訴求的渠道，一種公開監(jiān)督的有效載體，已成為行使知情權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)便捷而有效的手段，并且日益成為社會關(guān)注的新現(xiàn)象。

一、網(wǎng)絡反腐相對傳統(tǒng)制度反腐的特點分析

1.網(wǎng)絡反腐的興起

根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡信息中心的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2012年年底，中國網(wǎng)民數(shù)量達到5.64億，互聯(lián)網(wǎng)普及率為42.1%，較2011年底提升3.8個百分點［1］。這么龐大的網(wǎng)民數(shù)量為我國網(wǎng)絡反腐提供了強大的群眾基礎(chǔ)。由互聯(lián)網(wǎng)曝光腐敗官員所掀起的網(wǎng)絡反腐熱潮正在極大地改變著我們國家的反腐格局，它猶如19世紀美國新聞界那場著名的“扒糞運動”，引發(fā)了強大輿論沖擊波［2］。由于傳統(tǒng)舉報渠道滿足不了人們?nèi)找嬖鲩L的在反腐敗方面更加方便、公開、快捷、高效的心理需求和現(xiàn)實需要，中央和各省區(qū)市先后開通了“網(wǎng)絡舉報”，方便人民群眾通過網(wǎng)絡參與管理國家和公共事務。2003年，最高人民檢察院設立了全國檢察機關(guān)統(tǒng)一的舉報網(wǎng)站，開始建立網(wǎng)絡舉報平臺；2005年，中央紀委、監(jiān)察部首次公布了中央紀委信訪室、監(jiān)察部舉報中心的網(wǎng)址，網(wǎng)上舉報正式納入了官方權(quán)威反腐渠道，隨后各地也開始積極探索內(nèi)部網(wǎng)絡舉報機制；2008年，湖南省株洲市紀委、監(jiān)察局先后頒布實施了《關(guān)于建立網(wǎng)絡反腐倡廉工作機制的暫行辦法》《關(guān)于貫徹落實〈關(guān)于建立網(wǎng)絡反腐倡廉工作機制的暫行辦法〉的實施意見》和《網(wǎng)絡反腐倡廉工作平臺操作規(guī)程》等制度，率先建立了系統(tǒng)的網(wǎng)絡舉報信息處理和反饋機制，探索了適合我國國情的網(wǎng)絡反腐制度化路徑。2009年5月，在中共中央黨校出版社出版的《黨的建設辭典》中收錄了“網(wǎng)絡反腐”詞條，有評價認為此舉是互聯(lián)網(wǎng)在反腐敗中的作用得到中國執(zhí)政者認可的一個重要標志。

黨中央、國務院高度重視網(wǎng)絡對我國經(jīng)濟社會發(fā)展和反腐倡廉建設的重要作用，要求準確把握互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展帶來的新機遇，并作出了一系列重要指示和重大決策。2007年1月23日，中共中央政治局進行了第三十八次集體學習，內(nèi)容就是世界網(wǎng)絡技術(shù)發(fā)展和我國網(wǎng)絡文化建設與管理。2009年9月，黨的十七屆四中全會通過的《加強和改進新形勢下黨的建設的若干重大問題的決定》，明確提出要“注重分析網(wǎng)絡輿情”“健全網(wǎng)絡信息收集和處置機制”［3］。2010年初，中紀委十七屆五次全會報告明確提出，“要加強反腐倡廉輿情網(wǎng)絡信息的收集、研判和處置”，“積極探索利用互聯(lián)網(wǎng)等傳播手段開展反腐倡廉的新途徑，努力營造良好的社會輿論氛圍”。2012年初，中紀委十七屆七次全會報告又明確提出，“健全網(wǎng)上輿論引導機制，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)等新興媒體在促進反腐倡廉建設中的積極作用”。2013年初，中紀委十八屆二次全會報告再次明確提出，“做好反腐倡廉網(wǎng)絡輿情收集研判、應對處置和引導工作”。

2.網(wǎng)絡反腐相對傳統(tǒng)制度反腐的特點

互聯(lián)網(wǎng)為反腐敗提供了一個新的平臺，成為傳統(tǒng)制度反腐的有益補充，成為整個反腐倡廉建設體系中一個有機組成部分，給黨的反腐倡廉建設帶來了深刻影響。網(wǎng)絡的開放性、互動性、平等性和虛擬性的特點決定了其具有舉報腐敗現(xiàn)象、監(jiān)督公權(quán)運行、制造社會輿論的強大反腐功能［4］。網(wǎng)絡反腐具有與傳統(tǒng)制度反腐方式不同的特點。

一是公開透明，傳播迅速。在反腐過程中，政府可以通過網(wǎng)絡及時公布反腐工作進程，將涉及機密外的一切信息迅速公布于眾，引導輿論動向，同時主動將政務透明化，自覺接受群眾的監(jiān)督，讓腐敗分子無機可乘。傳統(tǒng)的反腐手段涉及群眾少，個別群眾的只言片語可能會遭到相關(guān)部門的冷落不予處理。事件一旦放在網(wǎng)上，民眾通過粘貼、轉(zhuǎn)載相關(guān)信息就擴大了事件的波及范圍。群眾自由地發(fā)表評論，及時、充分地表達自己的觀點，從而形成巨大的輿論勢頭。如此可提高相關(guān)部門處理案件的積極性與認真度，提高案件的進展速度及透明度。

二是方便快捷，受眾率高。網(wǎng)絡能夠全天候地播報即時信息，群眾坐在電腦前便可方便快捷地了解這些消息并自由地加以評論。而且由于受眾率極高，一旦一些事件人物進入網(wǎng)絡的報道便會引起公眾長時期的關(guān)注與討論，廣大群眾的呼聲會引起相應機關(guān)及領(lǐng)導的重視，有利于案件的調(diào)查審理。網(wǎng)絡系統(tǒng)的完善化、精細化給予網(wǎng)民多種渠道搜集證據(jù)和信息，讓全社會以最快的速度得知反腐的進度。網(wǎng)絡將信息的傳播速度大大提高，只要一條反腐的信息出現(xiàn)，將會迅速地傳播至全國各地的任何一個角落。這大大減少了傳統(tǒng)信訪繁冗復雜的程序，節(jié)省了上傳下達的時間，降低了中間過程人為因素干擾，同時為反腐工作贏得了時間，提高了工作效率。

三是成本低廉，隱蔽性強。網(wǎng)絡反腐沒有時間和空間的限制，舉報者不必在現(xiàn)實中耗費精力和財力進行上訪。網(wǎng)絡具有虛擬性，網(wǎng)民舉報無需實名，身份是可以隱藏的。傳統(tǒng)的反腐手段往往需要檢舉人與被檢舉人面對面對質(zhì)，面對面地提意見或質(zhì)疑有時會礙于情面、尷尬難堪而有所保留。若是上下級的關(guān)系，有可能會影響檢舉人今后工作的發(fā)展。更有些上級官員發(fā)現(xiàn)對自己不利的消息后，便利用自己所掌握的權(quán)力封殺信息，甚至對檢舉人進行打擊報復。種種擔憂都會挫傷群眾檢舉腐敗行為的積極性。網(wǎng)絡以其匿名性解決了群眾的心理負擔。坐在家中，打開電腦，在無人知曉的情況下便可自由地發(fā)表自己的觀點，檢舉不法腐敗行為。

四是生動直觀，互動性強。網(wǎng)絡兼聲音、圖像、動畫、文字于一體，可以全方位地為反腐工作提供更加具體直觀的證據(jù)，逼真地展現(xiàn)腐敗分子的罪惡行徑，引起全社會的共同關(guān)注。另外，網(wǎng)絡媒體的傳播是交流互動的。政府可以通過設立各種平臺，公布政府的工作進程，聽取公眾的意見；同時公眾也可以直接參與新聞報道，自由發(fā)表觀點與言論，這就實現(xiàn)了雙方的溝通與交流，大大推動了反腐工作的進展。

二、網(wǎng)絡反腐面臨的制度約束困境

網(wǎng)絡反腐是一把“雙刃劍”，有利有弊。由于網(wǎng)絡監(jiān)督的主體合法性尚不明確，監(jiān)督手段缺乏或受到限制，網(wǎng)絡監(jiān)督信息不可避免地帶有局部性和片面性，濫用監(jiān)督權(quán)的現(xiàn)象也不同程度存在，網(wǎng)絡反腐面臨著需要進一步規(guī)范、完善的制度化約束困境。

1.網(wǎng)絡反腐與侵犯個人隱私的問題

網(wǎng)絡反腐有可能侵犯他人的隱私權(quán)。在證據(jù)不確鑿的情況下，將當事人的資料不負責任地公開，不但侵犯了個人的權(quán)利，也會對其家屬造成重大的傷害。網(wǎng)絡上討論的事件可能侵犯個人隱私、家庭隱私，甚至出現(xiàn)嚴重網(wǎng)絡暴力的問題。從長遠看，這種趨勢可能還會威脅到整個社會的法治觀念和權(quán)利意識［5］。

2.網(wǎng)絡反腐的制度化通道問題

網(wǎng)絡輿情對于反腐的效能發(fā)揮，依然取決于政府部門的“自覺”，一些權(quán)力部門消極對待甚至反對和排斥網(wǎng)絡，而缺乏立法上的硬性規(guī)范與約束。要讓網(wǎng)絡充分釋放民間監(jiān)督熱情，讓輿情充分助推官方反腐，還必須回到常態(tài)化的制度建設上來。而缺乏法律規(guī)范已成為民間反腐的最大硬傷，誣告、誹謗、干擾案件偵辦、舉報不清楚等情況也時常發(fā)生。如何構(gòu)建網(wǎng)絡輿情的汲取機制，利用網(wǎng)絡的通道充分挖掘反腐的民意力量，將網(wǎng)絡反腐納入規(guī)范化、制度化的軌道，還有很長的路要走。

3.對傳統(tǒng)反腐格局的沖擊問題

傳統(tǒng)的反腐監(jiān)督格局包括黨內(nèi)監(jiān)督、司法監(jiān)督、人大監(jiān)督、群眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督等，主要是依靠黨委和紀委的黨內(nèi)監(jiān)督反腐及檢察院的法律反腐。在傳統(tǒng)的反腐模式下，反腐敗也一直在權(quán)力體制內(nèi)流動。在很大程度上，依靠的是權(quán)力來制約權(quán)力，依靠權(quán)力來監(jiān)督權(quán)力，依靠權(quán)力來進行反腐敗。隨著網(wǎng)絡的興起，以網(wǎng)絡作為平臺的民間反腐，直接沖擊傳統(tǒng)的反腐格局。一方面，網(wǎng)絡反腐作為一種公開舉報，使反腐監(jiān)督部門要及時做出反應，并及時公布整個反腐查處的過程與結(jié)果；另一方面，網(wǎng)絡反腐是作為非權(quán)力的網(wǎng)民，可以在網(wǎng)絡上形成一股強大的民意輿論，無論這種輿論是否正確，它都會給予負有監(jiān)督責任的部門以巨大的壓力，許多腐敗案的查處，可以說網(wǎng)絡起了推波助瀾的作用。

三、破解網(wǎng)絡反腐制度化困境的對策思考

網(wǎng)絡反腐的實質(zhì)，是民間反腐力量得到制度認可，并形成新的監(jiān)督體系，從而使反腐形成官民有機互動的良好局面。傳統(tǒng)反腐途徑需要新的反腐途徑做補充，迫切需要制度創(chuàng)新。要完善網(wǎng)絡反腐的制度化就必須從以下幾點抓起：

1.加快網(wǎng)絡反腐立法進程

由于網(wǎng)絡反腐在我國是新生事物，制度化程度相對較低，在一定程度上起規(guī)范和引導作用的法律法規(guī)還處于空白狀態(tài)，存在著對以保護名譽權(quán)為由實則抵制輿論監(jiān)督的不端行為無法制裁，對于網(wǎng)民以披露腐敗行為為由侵犯隱私權(quán)行為無法界定等問題。一些網(wǎng)絡反腐問題可以通過技術(shù)手段予以解決，而另一些問題則必須通過法律手段加以規(guī)范。政府網(wǎng)絡反腐需要制度與程序的建設，民間網(wǎng)絡反腐更需要法律的支持［6］。應盡快明確網(wǎng)絡監(jiān)督的合法性，制定和出臺相關(guān)法律法規(guī)加以約束，使其轉(zhuǎn)入法制軌道。具體來講，一是要以法律的形式對網(wǎng)絡監(jiān)督信息作出進一步的細化和界定。科學界定知情權(quán)與隱私權(quán)、政務公開信息與保密信息、社會監(jiān)督與造謠誹謗、言論自由與人身攻擊的界限，合理界定非法信息的范圍，將其與正常的網(wǎng)絡監(jiān)督區(qū)分開來。二是要建立責任追究機制，規(guī)范監(jiān)督行為。以法律法規(guī)來約束濫用網(wǎng)絡監(jiān)督、破壞網(wǎng)絡監(jiān)督的行為，對那些散布虛假信息、對網(wǎng)絡監(jiān)督壓制、打擊、報復的，要依據(jù)情節(jié)輕重和危害程度，采取行政和法律手段進行管制或懲處。通過立法，切實維護和保障公民在網(wǎng)絡監(jiān)督過程中的合法權(quán)益。

2.完善網(wǎng)絡反腐的運行機制及制度設計

網(wǎng)絡反腐本身所具有的缺陷使網(wǎng)絡反腐難以發(fā)揮其應有作用，網(wǎng)絡反腐本身的制度化建設還不完善，還不能適應網(wǎng)絡反腐的需要。要發(fā)揮好網(wǎng)絡反腐的獨特作用，建章立制就顯得十分重要。一是要充分發(fā)揮全國紀檢監(jiān)察統(tǒng)一舉報網(wǎng)站的重要作用，推進全國紀檢監(jiān)察網(wǎng)絡舉報系統(tǒng)建設，完善中央、省、市、縣四級統(tǒng)一的紀檢監(jiān)察網(wǎng)絡舉報體系。二是出臺網(wǎng)絡反腐規(guī)范性文件，盡可能規(guī)范網(wǎng)絡舉報、辦理、時限等問題，使網(wǎng)絡反腐渠道更加暢通。三是做好對網(wǎng)絡信訪的管理，做好電腦密碼保護，嚴防資料外傳，要組建專門機構(gòu)，專人管理。四是要健全網(wǎng)絡反腐的制度，建立完善的網(wǎng)絡反腐制度平臺，把網(wǎng)絡反腐納入整個反腐體系中去。保障舉報信息的及時處理與反饋。在尊重網(wǎng)絡規(guī)律的基礎(chǔ)上，在探討網(wǎng)絡立法、保障網(wǎng)民權(quán)益的同時，禁止和打擊不負責任的網(wǎng)絡言行。要完善保護舉報人、跟帖人、發(fā)帖人的制度等。健全反腐倡廉網(wǎng)絡舉報和受理機制、網(wǎng)絡信息收集和處置機制。

3.消解網(wǎng)絡反腐制度化的技術(shù)性 “瓶頸”

技術(shù)創(chuàng)新決定制度創(chuàng)新。網(wǎng)絡社會的興起既是現(xiàn)代信息技術(shù)的產(chǎn)物，同時也受現(xiàn)代信息技術(shù)制約，面臨著技術(shù)困境。從總體上看來，當前我國網(wǎng)絡反腐的制度化依然面臨著技術(shù)性的 “瓶頸”，主要表現(xiàn)是：無限增長的網(wǎng)絡信息的收集、整理和分析技術(shù)，網(wǎng)絡信息真實性的甑別與選擇的技術(shù)，網(wǎng)絡反腐信息系統(tǒng)和技術(shù)平臺的構(gòu)建等。因此，要實現(xiàn)網(wǎng)絡反腐的制度化，就必須依靠現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展和完善。一是要在不斷拓展技術(shù)反腐的形式和范圍的同時，充分認識到科學技術(shù)的 “雙刃劍”性質(zhì)，充分認識并有效預防網(wǎng)絡技術(shù)反腐的負面效應。二是要研究網(wǎng)絡信息的生成和傳播的機制和規(guī)律，運用現(xiàn)代信息技術(shù)，建立和完善網(wǎng)絡輿情的收集、整理、甄別、傳播、反饋與管理信息技術(shù)系統(tǒng)。三是要進一步建立和完善網(wǎng)絡輿情信息收集、處理和反饋機制，為網(wǎng)絡監(jiān)督的制度化提供有力的技術(shù)支持。

4.破解網(wǎng)絡社會倫理困境和組織困境

網(wǎng)絡數(shù)字化、符號化、虛擬化特質(zhì)遮蔽了人們的真實面目，使人際交往陷入倫理困境，主要表現(xiàn)在網(wǎng)絡公民身份的認同危機上。要實現(xiàn)網(wǎng)絡反腐的制度化，必須進一步重構(gòu)網(wǎng)絡社會的倫理基礎(chǔ)。必須進一步界定網(wǎng)絡公民的身份性質(zhì)，進一步明確網(wǎng)絡公共權(quán)力的性質(zhì)與歸屬，特別是要從制度上界定網(wǎng)絡公民的權(quán)利與責任，不斷強化和提升網(wǎng)絡公民的責任意識，逐漸消解網(wǎng)絡反腐的倫理困境，為網(wǎng)絡監(jiān)督制度化提供倫理支持。網(wǎng)絡反腐制度化的組織困境主要表現(xiàn)為，虛擬網(wǎng)絡社會組織生成和發(fā)展機制的復雜性，虛擬網(wǎng)絡共同體與現(xiàn)實的社會組織的關(guān)聯(lián)性，以及虛擬的網(wǎng)絡反腐組織與現(xiàn)實的紀檢監(jiān)察組織的連接機制，等等。要實現(xiàn)網(wǎng)絡反腐的制度化，就必須破解網(wǎng)絡社會組織困境。要進一步分析界定網(wǎng)絡社會組織的結(jié)構(gòu)形式與生成機制，分析網(wǎng)絡社會組織虛擬與現(xiàn)實性的結(jié)合機制。在此基礎(chǔ)上，要進一步建立健全現(xiàn)有網(wǎng)絡公民的民意表達和政治參與的組織機制，進一步規(guī)范網(wǎng)絡舉報的程序與方法，積極探索網(wǎng)絡舉報與現(xiàn)實其他舉報對接的組織機制，為網(wǎng)絡反腐的制度化提供組織基礎(chǔ)。

5.推進網(wǎng)絡反腐與其他反腐方式相結(jié)合

網(wǎng)絡反腐的強大作用的發(fā)揮離不開制度反腐等其他反腐方式的協(xié)調(diào)配合。網(wǎng)絡反腐的最終結(jié)果需要制度化出口，要通過制度化建設，使網(wǎng)絡反腐和傳統(tǒng)的制度反腐進行無縫對接。要加強“網(wǎng)絡反腐”的工作機制建設，對網(wǎng)絡輿情要建立快速反應機制，形成一整套處理網(wǎng)絡輿情的工作流程和工作制度，避免產(chǎn)生被動。既要充分認識互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展帶來的深刻影響，切實加強新形勢下反腐倡廉網(wǎng)絡信息的收集、研判和處置工作，拓寬了解社情民意渠道，充分發(fā)揮廣大人民群眾在反腐倡廉建設中的積極作用，也要依靠制度反腐等其他反腐方式，不斷推進黨風廉政建設和反腐敗工作。

［1］高新民.中華網(wǎng)科技頻道.2012年中國互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展綜述報告，tech.china.com/news/company/892/20130116/17635864.html.

［2］王建芹.網(wǎng)絡反腐制度化反腐的機遇和挑戰(zhàn)［N］.檢察日報，2012-11-27（3）.

［3］中共中央關(guān)于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定［N］.人民日報，2009-09-28（1）.

［4］牛先鋒.網(wǎng)絡反腐的功能及其完善對策［J］.理論視野，2009，（5）.

［5］趙勇，趙俊燕.網(wǎng)絡反腐的特點、利弊及完善對策分析［J］.上海商學院學報，2009，（4）

［6］呂為華.網(wǎng)絡反腐制度化的實現(xiàn)路徑［J］.新聞愛好者，2010，（10） .