鄱陽湖生態經濟區森林生態效益補償現狀及問題分析

楊云仙

一、引言

鄱陽湖位于江西省北部、長江南岸，地理位置東經115°47′ ～116°45′，北緯28°22′ ～29°45′，是我國第一大淡水湖，也是四大淡水湖中唯一沒有富營養化的湖泊，對維系區域及國家生態安全具有重要作用。鄱陽湖生態經濟區是以鄱陽湖為核心、以鄱陽湖周邊城市圈依托建立的生態經濟示范區和中國低碳經濟發展先行區。該區域包括南昌、景德鎮、鷹潭3市，以及九江、新余、撫州、宜春、上饒、吉安市的部分縣(市、區)，共38 個縣(市、區)和鄱陽湖全部湖體在內，國土面積為5.12 萬km2[1]。鄱陽湖流域是一個獨立的生態系統，流域面積97%在江西境內，且占江西國土面積的94%以上。本文對鄱陽湖生態經濟區森林資源現狀及森林生態效益補償現狀進行分析時，以江西省的數據為依據。

二、鄱陽湖生態經濟區森林資源現狀

江西省是我國南方重點林業省之一，森林資源豐富。據江西省“十一五”期間森林資源二類調查統計，全省土地總面積1669.5 萬hm2，其中林業用地面積1072.0 萬hm2，占64.2%;活立木總蓄積44530.5萬m3;森林覆蓋率為63.1%。在林業用地總面積中，喬木林面積829.2萬hm2;竹林面積98.6萬hm2;經濟林面積81.5萬hm2;其它林地面積為62.7萬hm2。在活立木總蓄積中，喬木林蓄積40971.4萬m3，疏林蓄積87.1萬m3，散生木蓄積2351.6萬m3，四旁樹蓄積1120.4萬m3。全省各設區市森林覆蓋率由高到低為:贛州市76.24%，吉安市67.61%，萍鄉市66.02%，景德鎮市65.07%，撫州市64.54%，上饒市61.67%，鷹潭市57.38%，宜春市56.97%，新余市56.49%，九江市54.92%，南昌市21.96%。

鄱陽湖周邊市縣公益林所占林分總面積差異較大。九江市潯陽區100%，南昌市灣里區81.95%，廬山區80.94%，樟樹 市78.98% ，豐城市55.06% ，鄱陽縣52.48% ，萬年縣37.13%，奉新縣33.08%和九江縣27.48%等。

三、鄱陽湖生態經濟區森林生態效益補償現狀

江西省于2001年開始中央森林生態效益補助資金試點，是全國最早實行試點的省份之一，2005年開始地方生態公益林省級補償，2007年全省納入森林生態效益補償基金范圍的公益林面積340萬hm2，其中重點公益林補償面積204.13萬hm2，地方公益林補償面積135.87萬hm2。到2011年，全省擁有國家級公益林215.82萬hm2，省級公益林124.18萬hm2。最初江西省生態公益林補償標準為75 元/hm2，2011 年提高至232.5元/ hm2，225元用于管護支出，7.5元用于項目支出，公益林補償資金總額達7.905億元/年。江西省財政廳及林業廳于2005年、2007年分別制定并印發了《江西省〈中央森林生態效益補償基金管理辦法〉實施細則(暫行)》(贛財農[2005]11號)、《江西省生態公益林補償資金管理辦法》(贛財農[2007]163號)，并于2011年重新制定了《江西省生態公益林補償資金管理辦法》。江西省森林生態效益補償制度初步建立，但實踐證明在補償過程中還存在不少問題。

四、鄱陽湖生態經濟區森林生態效益補償存在的主要問題

1.國家級公益林所占比例較少，對江西省財政補償所需資金量大

根據森林分類經營理論，公益林為森林生態效益補償的范圍。目前江西省公益林總面積340 萬hm2，占林地面積37.0%，國家級公益林面積占林地面積23.5%;而全國國家級公益林總面積為12445.68 萬hm2，占林地面積40.9%。數據表明，江西省公益林所占比例較全國低，且國家級公益林所占比例明顯較全國低。這種情況下可能不能很好地滿足人們對森林生態效益的需求，對江西省財政補償所需資金量大。江西省在全國31 個省市中經濟發展綜合水平排名第23[2]，經濟發展相對落后，森林生態效益補償給省財政帶來較大壓力。

2.補償標準相對單一，且屬于靜態標準，補償資金投入不足

合理的森林生態效益補償標準應建立在科學評價的基礎上，需要有一定的經濟適應性和社會公平性。[3]江西省自2001 年實施森林生態效益補償以來，生態公益林補償標準由最初的75 元/hm2·年(2001 年)相繼提高至97.5 元/hm2·年(2007 年)、157.5 元/hm2·年(2008 年)、232.5 元/hm2·年(2011 年)。據2001 年測算，江西省崇義、銅鼓等縣生態公益林的補償標準應不低于150 ～180 元/hm2·年，南昌市生態公益林的補償標準應定為180 元/hm2·年。[4]可知，雖然近幾年補償標準一直在逐步提高，但較之于社會經濟發展、人們日益增長的生活消費水平及森林生態效益補償的實際需要，補償標準的提高還很滯后，未結合動態的經濟發展水平確定合理的補償標準，基本屬于靜態標準;且各地補償標準一致，未結合補償地區的經濟發展水平、生態質量、林分類型、林分質量等并制定不同的標準體系，相對單一，不具有經濟適應性和社會公平性。補償標準低，補償資金的投入不足，影響林農建設及管護生態公益林的積極性。

3.補償資金的籌集缺乏市場化途徑

森林生態效益具有明顯的外部經濟性，屬于純公共產品，無法通過市場進行交易。目前我國的森林生態效益補償主要通過公共財政途徑籌集資金。現有的補償僅僅是依據國家財力對森林生態效益進行的補助，沒有嚴格根據森林生態效益評價結果確定科學的補償標準實施補償，應積極拓寬補償資金渠道。江西省2001 年開始中央森林生態效益補助資金試點，2005 年建立省級森林生態補償機制。2005、2006 年中央和省財政每年安排生態效益補償資金5000 萬元，2007-2010 年四年分別安排補償資金3.06 億元、2.78 億元、5.1 億元、5.1 億元，到2011 年安排補償資金7.91 億元。江西省從首批納入森林生態效益補助資金試點公益林面積126.67 萬hm2，到目前納入國家、省級森林生態效益補償范圍公益林面積340 萬hm2，國家及省財政已經投入較大財力在森林生態效益補償上。作為發展中國家，財力有限，完全依靠政府財政承擔公益林建設責任，非常困難，應積極尋求市場化途徑，試圖以市場化與公共財政途徑相結合的方式來解決森林生態效益補償資金問題。

4.補償資金管理制度執行不嚴

江西省財政廳和林業廳于2007 年及2011 年制定的《江西省生態公益林補償資金管理辦法》都明確規定生態公益林補償對象為生態公益林的林權所有者及管護者。林農個人的生態公益林，其補償資金納入地方財政“一卡通”賬戶管理，實行一戶一折一號;專職護林員管護工資由財政部門或林業部門在金融機構開立個人賬戶，將管護工資直接打入個人賬戶銀行卡上。生態公益林補償資金的發放，實行在當年公益林管護檢查驗收合格后一次性發放。但在實際補償中資金運作不規范，補償資金管理制度執行不嚴，如有的地方林業部門擅自調改計劃，截留、違規抵扣工程資金，用于發放工資福利或進行非生產性建設;有的地方未把到位的資金及時撥付給同級林業部門，而是完全改變資金的性質和用途，如用來彌補財政的缺口;有的林業工程存在著重復建設重復投資現象;有的上報工程預算規模大，無配套的自籌資金等[5]。

[1]國家發展改革委.鄱陽湖生態經濟區規劃[EB/OL].http：/ /www.jxdpc.gov.cn/ghjh/zxjh/20100205/120143.htm.2010-02 -05.[2]鄭震，羅述權.中國各省市經濟發展綜合水平實證分析[J].現代商業，2010，(5).[3]李文華，李芬，李世東等.森林生態效益補償的研究現狀與展望[J].自然資源學報，2006，21(5).[4]趙鳴驥，劉潔，孫德寶.盡快建立森林生態效益補償制度—— 對福建江西兩省相關問題的調查[J].林業經濟，2001，(5).[5]龔靚.完善江西省森林生態效益補償制度的若干建議[J].江西農業大學學報(社會科學版)，2007，(2).